近年，各地出现了许多涉案金额巨大、受害者众多、影响极坏的非法集资案件。如辽宁营口东华集团“养殖蚂蚁集资诈骗案”，涉案金额29.9亿元，涉及数万受害者，最终有4.8亿元诈骗款无法收回；长沙的中天行俱乐部房车有限公司集资诈骗案，涉案金额1.67亿元，涉及七千余名受害者，造成损失数千万元；等等。又如吉林省公安机关2003年以来共立案集资诈骗案件64起，非法吸收公众存款案件117起，涉案金额高达36亿元，受害群众多达10余万人次；安徽省公安机关2006年以来共立案查办非法集资案件53起，涉案总额近6亿元，涉及受害群众1万多人。非法集资已给我们的经济生活和社会稳定带来了巨大危害，需要我们予以高度关注和深入研究。以下本文就非法集资的含义及特征予以简要分析。

　　一、“非法集资”的含义及沿革

　　1993年，国务院在《批转中国人民银行关于集中信贷资金保证当前经济发展重点需要意见的通知》中指出“要坚决制止和纠正违章拆借、非法集资”，这是我国改革开放后较早使用“非法集资”概念的规范性文件。此后，为了制止和打击各种形式的非法集资行为，有关部门又陆续出台了一系列文件，如1996年国务院办公厅《关于立即停止利用发行会员证进行非法集资等活动的通知》，1997年中国证券监督管理委员会《关于坚决制止以期货交易为名进行非法集资活动的通知》，1998年中国人民银行《关于严禁利用庄园开发进行非法集资的紧急通知》，1998年国家工商行政管理局《关于查处企业以招商等名义非法集资有关问题的紧急通知》，1999年中国人民银行《关于加强农林开发项目信贷管理，严禁利用土地开发和土地转让名义非法集资的通知》，2005年中国保险监督管理委员会《关于防范保险业非法集资活动有关工作的通知》，等等。这些文件强调了对不同形式非法集资活动的打击，但都未对非法集资的含义作出明确界定。

　　最先给非法集资做出定义的法规性文件是1996最高人民法院《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》，该解释规定：非法集资是指法人、其他组织或者个人，未经有权机关批准，向社会公众募集资金的行为。1999年中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》给非法集资做出了较为详细的定义。该《通知》规定：非法集资是指单位或个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。

　　1995年2月28日通过并施行的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治违反公司法的犯罪的决定》规定了欺诈发行股票、债券罪和擅自发行股票、公司、企业债券罪，同年6月30日通过并施行的《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》又规定了非法吸收公众存款罪和集资诈骗罪，开始从刑事法律的角度对非法集资行为进行规制。1997新《刑法》将该四种与非法集资有关的犯罪吸收进来。

　　依据《刑法》，非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，将构成非法吸收公众存款罪，要被判处十年以下有期徒刑；以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资的，将构成集资诈骗罪，最高可处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑；在招股说明书、认股书、公司、企业债券募集办法中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容，发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，将构成欺诈发行股票、债券罪，要被处以五年以下有期徒刑或者拘役；未经国家有关主管部门批准，擅自发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，将构成擅自发行股票、公司、企业债券罪，要被处以五年以下有期徒刑或者拘役。

二、非法集资的法律特征

　　虽然非法集资经常以各种各样的名目出现，并且形式多样，但其中还是有一些共同特征的。中国人民银行《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》曾将非法集资的特点总结为：(1)未经有关部门依法批准，包括没有批准权限的部门批准的集资以及有审批权限的部门超越权限批准的集资；(2)承诺在一定期限内给出资人还本付息。还本付息的形式除以货币形式为主外，还包括以实物形式或其他形式；(3)向社会不特定对象即社会公众筹集资金；(4)以合法形式掩盖其非法集资的性质。笔者认为，要准确把握非法集资的法律特征，需从非法集资与合法集资及合法民间借贷的区别的角度进行考虑。与合法集资及合法民间借贷相比，非法集资具有以下法律特征：

　　1、募集行为的未经审批性。向社会不特定对象募集资金作为一项金融活动，既涉及到广大投资者的投资利益，也涉及到国家的金融管理秩序和宏观调控，因此必须经过有关国家机关的合法审批才能进行。《商业银行法》第11条规定，设立商业银行，应当经中国人民银行审查批准；未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得从事吸收公众存款等商业银行业务。《证券法》第10条规定，公开发行证券，必须符合法律、行政法规规定的条件，并依法报经国务院证券监督管理机构或者国务院授权的部门核准或者审批；未经依法核准或者审批，任何单位和个人不得向社会公开发行证券。因此，如果未经审批即向社会展开募集资金的活动，就会构成非法吸收公众存款或者擅自发行股票、公司、企业债券的行为。

　　2、募集对象的不特定性。我国法律并不反对合法的民间借贷。《合同法》对建立在真实意思基础上的民间借款合同予以保护。1999最高人民法院《关于如何确认公民与企业之间借贷行为效力问题的批复》规定：公民与非金融企业(以下简称企业)之间的借贷属于民间借贷；只要双方当事人意思表示真实即可认定有效；但是，具有下列情形之一的，应当认定无效：(1)企业以借贷名义向职工非法集资；(2)企业以借贷名义非法向社会集资；(3)企业以借贷名义向社会公众发放贷款；(4)其他违反法律、行政法规的行为。2002年中国人民银行《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》规定：严格规范民间借贷行为；民间个人借贷活动必须严格遵守国家法律、行政法规的有关规定，遵循自愿互助、诚实信用的原则；民间个人借贷中，出借人的资金必须是属于其合法收入的自有货币资金，禁止吸收他人资金转手放款；民间个人借贷利率由借贷双方协商确定，但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率(不含浮动)的4倍。1991年最高人民法院《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》规定：公民之间的借贷纠纷，公民与法人之间的借贷纠纷以及公民与其他组织之间的借贷纠纷，应作为借贷案件受理。

　　与合法民间借贷的贷款人往往是具体的某个(些)单位或者个人不同，非法集资的募集对象是不特定的社会公众。当然，这里的“不特定”不能理解为绝对意义上的不特定。为了提高非法集资成功率，非法集资往往也会针对某一个或者多个特定人群展开，如出售“骨灰塔位”的非法集资往往会针对老年人展开，利用果园或庄园开发名义进行的非法集资往往针对农民展开。在这些例子中，募集对象依然是不特定的社会公众。

　　3、募集性质的银行或证券业务性。非法集资的危害在于未经批准即从事类似于商业银行或者证券机构的业务，从而对合法正常的银行或证券业务带来冲击，破坏正常的银行或证券业务秩序，并给国家资本市场的稳定及投资者的利益带来极大风险。而民间借贷虽然也在一定程度上从外界吸收资金，但这种吸收资金往往是为了解决借款人当前的生活或者生产经营困难，其不具有银行或证券业务的性质。(作者：郑建军 北京市地平线律师事务所律师)