2006年8月31日国务院向各省、自治区、直辖市人民政府、国务院各部委下发了《关于加强土地调控有关问题的通知》，通知要求要在全国范围内集中开展一次以清理欠缴土地出让金为重点之一的专项行动。该项活动开展以来，国有土地管理部门作为原告以追收土地出让金为诉讼标的案件大量涌入法院。在这类案件中因欠费情况不同、案件事实的差别，不少案件因欠费金额的确定争议较大，从而为审判工作带来困难，尤其是改变建筑容积率而引发的追收土地出让金的个案更属于新类型案件，在法律适用上存在很多分歧。为了正确及时地审理好这类案件，我们有必要对以下问题进行研究。

　　一、国有土地管理部门以追收土地出让金为诉讼标的案件的性质

　　在审判实践中，对以国有土地管理部门为原告、以开发商及其所属房地产公司为被告、以追缴土地出让金为标的案件的性质确定有三种不同意见：一种意见认为该类争议属于行政争议，应由土地管理部门按照行政法律法规进行处理，走行政裁决之路，该类争议不属于人民法院主管。其理由是国有土地管理部门负有行政管理职责任，国有土地的转让，具有行政许可和行政审批的特点，转让行为是否成立，最终要以土地权属登记为生效要件。第二种意见认为该类争议属于行政诉讼，以追缴土地出让金为标的的案件应由行政审判庭审理并按照行政法律法规作出实体判决。第三种意见认为该类争议属于普通的民事诉讼。对于欠缴土地出让金的案件应依据《土地出让合同》，按照《合同法》的有关原则作出实体处理。

　　要弄清上述问题，我们有必要对国有土地转让进行深入剖析。作为房地产开发企业，取得土地使用权用于商业开发，极终目的是以赢利、获得商业利润为目的。根据法律的授权，国有土地管理部门对国有土地负有经营管理的职责，当国有土地管理部门代表国家以“招、拍、挂”等市场运作的形式，本着“平等、自愿、等价有偿、诚实信用”的原则出让具有商业开发价值的国有土地时，对于参加竞买国有土地的受让人而言，在土地转让活动中已不再具有行政管理者的身份，而仅仅具有普通意义上的民事主体身份。由于土地使用权的转让已全部按照市场化方式运作，决定了在《国有土地转让合同》中双方主体的平等性。因此，以国有土地管理部门为原告、以开发商及其所属房地产公司为被告、以追缴土地出让金为标的案件的性质应当是普通民事案件，人民法院要及时地按照普通民事案件受理立案。为了保全国有资产，尽可能减少国有资产流失，在该类案件的审判和执行中，可以根据国有土地管理部门的诉前、诉讼保全申请，充分运用查封、扣押、划拨、变买等司法强制措施，查封房地产企业和开发商的银行帐户，扣押财产，保证欠缴土地出让金能及时全额回收。

　　二、追收土地出让金案件的两种不同类型

　　从不同法院已受理的以追收土地出让金为诉讼标的案件来看，该类案件主要有两种类型。一类是房地产开发企业与国有土地管理部门签订《国有土地转让合同》后，虽未改变合同约定的宗地用途，取得土地使用权后进行了房地产开发，但未按合同的约定足额缴清出让金，有的房地产企业为了取得土地使用权证，还向土地管理部门书立了欠据。对于这类案件，事实清楚，处理意见也是相当明确的，应当依据受让人与出让人签订的《国有土地转让合同》的约定判决受让人全额缴齐所欠土地出让金。第二类是房地产商在签订《国有土地转让合同》取得转让土地的使用权后，变更合同的规划设计条件，主要是增大容积率，增大建筑面积，在追求企业利润的最大化的过程中，不按规定向国家补缴土地出让金。对这类案件的审理，由于涉及到容积率与地价之间关系的专业知识，而标准容积率的确定国家没有统一标准，各省、地、市经济发展水平的不同，城市建设的总体规划要求不同，也不可能有固定的容积率标准，因而改变容积率对地价的影响处于不确定的状态，在学术界因容积率变动计算应补交的土地出让金也有多种意见，因此，该类案件审理难较大。

　　三、建筑容积率与土地出让金之间的关系

　　国有土地管理部门在出让国有土地时，按照城市总体规划，对所出让的国有土地范围内新修建的建筑物，在《国有土地转让合同》中要从以下方面进行明确规定，一是要确定主体建筑物性质和附属物性质；二是要确定建筑容积率；三是要规定建筑密度、高限和绿地比例。其中对建筑容积率的确定，是《国有土地转让合同》中一个重要的合同条款。所谓的建筑容积率，是指建筑物总面积与宗地面积之比。在宗地面积一定的情况下，建设项目的容积率越高，建设物总面积就越大，土地利用率就越高，地价也就越高，因而在国有土地出让时，房地产开发商应缴纳的土地出让金也就越高。在目前的房地产市场上，开发商的暴利主要是从增加建筑物总面积、增大容积率、逃废土地出让金的形式来赚取的，面对日益攀升的房地产市场，要进行整治和规范，可以说应当从清理改变已出让国有土地用途和建筑容积率着手。

　　四、增加建筑容积率后应补交土地出让金的法律依据

　　由于建筑容积率的增加对国有土地的地价有着实质性的影响，开发商在较低的建筑容积率的标准下取得国有土地使用权，在开发过程中又通过种种手段提高建筑容积率，其行为的本质是逃废土地出让金，对于房地产行业普遍存在的这种弊端，应当采取法律的手段予以有效地打击和制止。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十七条规定：土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。2002年12月26日建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第四条规定：受让人取得国有土地使用权后，必须按照《国有土地使用权出让合同》和建设用地规划许可证规定的规划设计条件进行开发建设，一般不得改变规划设计条件；如因特殊原因，确需改变规划设计条件的，应当向城乡规划行政主管部门提出申请，经批准后方可实施。城乡规划行政主管部门依法定程序修改控制性详细规划，并批准变更建设用地规划设计条件的，应当告知国有土地管理部门；依法应当补交土地出让金的，受让人应当依据有关规定予以补交。仅仅从上述法律和部门规章中，我们可以进一步明确，土地使用者增加建筑容积率、改变土地使用权出让合同约定的土地规划使用条件后，仅有规划行政主管部门的同意是完全不行的，还必须取得国有土地管理部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，补交土地使用权出让金后才能真正取得宗地的土地使用权。据了解，从我市清理工作中反映的情况来看，从2003年以来，有100余宗建设用地改变了建筑容积率，初步概算房地产开发商逃废土地出让金达数千万元，出现这样的问题，不能不说到规划行政和国有土地管理部门的失职失责。应当说，按照建设部2002年12月26日建设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》精神，开发商申请规划变更被批准后，规划部门应当及时告国有土地管理部门，国有土地管理部门得到告知后，应当及时追缴土地出让金，如果行政职能履行到位，也不会产生现在的问题。

　　五、建筑容积率增加的行为属于违反《国有土地出让合同》的违约行为

　　在前面我们已经阐明，国有土地管理部门在出让国有土地时，按照城市总体规划，对所出让的国有土地范围内新修建建筑物，所确定的建筑容积率，是《国有土地转让合同》中一个重要的合同条款。国有土地管理部门在合同中对受让人（开发商）约定了投资总额、单位面积投资强度、建筑容积率和建筑系数等指标，主要是为了节约集约用地，提高土地利用率。如果受让人不能满足《国有土地转让合同》约定的指标，通过增加建筑容积率达到增加建筑面积的行为，根据《合同法》确定的严格责任原则，是典型的合同违约。国有土地管理部门还可以按照合同的约定向国有土地的受让人（开发商）主张违约责任，要求其按合同约定支付违约金。

    六、建筑容积率增加与补交土地出让金计算方式的确定

　　国务院下发的国发[2001]15号《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条明确规定：土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积等，必须依法报经市、县人民政府批准。对于出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。国土资源部下发的《国有土地使用权出让合同补充协议有关问题的说明》第二条第八项中规定：对受让人（开发商）在国有土地出让期限内，改变《出让合同》规定的土地用途、容积率等土地使用条件的有两种处理方式，一是由出让人收回该宗地的土地使用权后，依法重新出让。这种处理方式，对于尚未进行开发的国有土地适用。二是依法办理改变土地用途和土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场差额补交土地使用权出让金。从上述行政法规和部门规章的规定中，进一步明确了因增加建筑容积率后，国有土地受让人应补缴土地出让金计算的期日和方法。在审理因增加建筑容积率应补交土地出让金的案件中，在对受让人应补交的土地出让金的计算时间和方法上要注意以下四个方面的问题，一是要确定《国有土地转让合同》签订时约定的宗地土地出让金总额；二是要查清受让人改变国有土地用途和使用条件被批准文件的生效日期。三是要按受让人改变国有土地用途和使用条件被批准文件的生效日期的基准地价，参照改变后的建筑容积率，计算出受让人取得的国有土地使用权新的土地出让金总额。四是计算出新的土地出让金总额与签订《国有土地转让合同》时约定总额的差额就是受让人（开发商）应当补交的金额。我们在审理中应当注意到四川省人民政府在下发的川府发[2005]15号文件中规定：凡是改变规划设计条件，超容积率的，必须按原楼面地价补交土地出让金。显然，川府发[2005]15号文件规定的精神与国务院、国土资源部对改变规划设计条件、超容积率应补交土地出让金的处理方式是不同的。按照下位法服从上位法的法学原理，如果国有土地管理部门按照川府发[2005]15号文件中规定的计算方式和计算出的金额提出诉讼请求的，在审理中不应予以采纳，而应当责成作为原告的国有土地管理部门变更计算方式，变更诉讼请求。2004年11月23日最高人民法院下发的《关于审理涉及国有土地使作权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第五条也作出了类似的规定：受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定用途，当事人请求按照起诉时同种用途土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。

　　七、建筑容积率增加后受让人取得国有土地新价格的确定

　　土地出让金受地价的直接影响，宗地所处的区域位置不同、道路是否通达、对外交通是否便利、基础设施状况、人口密度等综合性因素都可能决定土地的商业价格。由于影响土地价格的因素众多，在不同区位，对于土地评估的方式、方法均有不同侧重。在专业地价评估中，各种影响土地价格的因素，均可以通过调整单项修正指数的方式对地价进行科学准确地评估。在解决因增加容积率而引起的补交土地出让金的诉讼案件中，显然要充分考虑建筑容积率的增加，对土地价格增加的影响因素，在案件审理中要采用修正容积率系数的方式计算土地出让金的具体数额。

　　一般地，按照修正容积率系数计算地价的公式为：

　　宗地商业地价 = 基准地价×容积率修正系数×商业用地面积

　　宗地住宅地价 = 基准地价×容积率修正系数×住宅用地面积

　　宗地地价 = 商业地价 + 住宅地价

　　例如：政府准备出让一宗国有土地使用权，有效面积为20000平方米。根据规划设计条件，该宗地用途为R2、C2（二类居住和二类商业用地），容积率≤1.5，建筑层数≤12，建筑高度≤36，绿地率≥35％。其中，商业建筑面积为4500平方米。该区域商业用地基准地价为900元／平方米，居住用地基准地价600元／平方米。计算过程如下：

　　计算商业用地和居住用地的分摊面积

　　根据最有效使用原则，估价设定该宗地规划容积率为1.5.

　　总建筑面积＝20000×1.5＝30000（平方米）

　　商业用地分摊土地面积＝（4500／30000）×20000＝3000（平方米）

　　居住用地分摊土地面积＝[（30000-4500）／30000]×20000＝17000（平方米）

　　计算商业用地和居住用地的地价

　　假设区域个别因素、期日、开发程度修正系数均为1，商业用地出让年限为40年、居住用地为70年，—年期修正系数也为1.当容积率为1.5时，商业用地容积率修正系数为1.3，居住用地容积率修正系数为1.1.

　　商业用地总价＝900×1.3×3000＝351（万元）

　　居住用地总价＝600×1.1×17000＝1122（万元）

　　估价结果：

　　商业用地分摊土地面积：3000平方米；土地单价：900元／平方米；土地总价：351万元，大写：人民币叁佰伍拾壹万元整

　　居住用地分摊土地面积：17000平方米；土地单价：600元／平方米；土地总价：1122万元，大写：人民币壹仟壹佰贰拾贰万元整（注：商业用地使用年限40年，居住用地使用年限70年）。

　　最后，需要说明的是，各个城市、乃至同城的不同城区的容积率修正系数是不相同的，它的大小和数值的最终确定是由人民政府和国有土地管理部门在该地区的土地定级与估价的技术文件中规定。本文所举例中的容积率修正系数和基准地价等不具有普遍适用性。因用地面积（以平方米为单位）的绝对数值很大，容积率修系数即使发生很小的变动，都可能使土地出让金的价格发生很大的变化。可以说，对于追收土地出让金案件审理的最终定案因素就是公正、合理地确定容积率修正系数。