土地使用权出让是国家以土地所有者的身份将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。在土地使用权出让行为中，国家是以土地所有者的身份出现的，此时，其法律地位与一般的民事法律主体无异。然而，在土地使用权出让合同履行过程中，如出现公共利益需要的情况或受让方违反土地使用规定时，国家可通过行政强制手段提前收回土地，导致土地使用权出让合同的提前终止。由此可见，国家在土地使用权出让过程中，既是国有土地的所有者，又是社会管理机关和最高权力代表，其行为具有民事和行政的双重特性。因此，在国有土地使用权出让活动中，民事法律关系和行政法律关系是并存的。在司法实践中，民事和行政这两种不同法律关系中的主体，对于自身权益保护所采取的司法救济方式是完全不同的。因此，正确理解和判断国家在土地使用权出让过程中各种行为以及这些行为产生的法律关系的性质，对于土地使用权出让合同当事人正确处理土地使用权合同纠纷和适当选择司法救济途径是非常重要的。
2005年6月18日，最高人民法院颁布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律问题的解释》（以下简称“司法解释”）。司法解释第一部分（第一至第六条）是专门针对土地使用权出让合同纠纷的处理而设立的。在司法解释颁布前，法律界对于土地使用权出让行为性质存在很大争议。一种观点认为，国有土地使用权出让是一种行政行为；另一种观点则认为，国有土地使用权出让是一种民事法律行为。而当时涉及土地使用权出让的法律法规对土地使用权出让行为的性质均未予明确。司法解释颁布后，人民法院出版社出版的《国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》（该书由最高人民法院副院长黄松有主编）明确：立法者在制定司法解释时是以民事法律行为说为理论依据的，即国有土地使用权出让是民事法律行为，土地使用权出让合同是民事合同。据此，我们认为，司法解释调整的是土地使用权出让过程中产生的民事法律关系，并不涉及土地使用权出让过程中出现的行政法律关系。但是，通过对这些条文的学习和分析，我们对于土地使用权出让过程中的民事法律关系和行政法律关系有了进一步理解，从而为解决土地使用权出让行为中出现的民事纠纷和行政纠纷寻求切实有效的法律依据。
司法解释第一条根据《城市房地产管理法》和《合同法》对土地使用权出让合同进行了定义性解释。即：土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为土地出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。根据这一定义，只有市、县人民政府土地管理部门可以根据国家法律的授权，代表国家行使出让国有土地使用权的权利，与土地使用权受让人签订土地使用权出让合同。在签订土地使用权合同时，市、县土地管理部门仅仅是土地所有权人的受托人，与土地使用权受让人的法律地位完全平等，并与土地使用权受让人形成了平等的民事法律关系。此时，国家授权的行政机关签订合同的行为不具备行政法律行为的特征，其法律地位是单一的民事法律主体。
司法解释第二条对开发区管理委员会出让土地行为的处理做出了规定。该条款明确，由于开发区管理委员会未经国家法律授权，其不具备出让国有土地使用权的主体资格，因此，以其名义签署的土地使用权出让合同无效。但是为避免大量无效合同的出现，在司法解释实施前，开发区管理委员会作为出让方签订的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可认认定合同有效。在此条款中，司法解释并未使用“批准”或“同意”等带有行政审批色彩的字眼，而是根据《合同法》第51条的规定，赋予了市、县人民政府土地管理部门追认开发区管理委员会的无权处分行为的权利。该追认行为是市、县人民政府土地管理部门根据法律规定行使其民事权利的行为。据此，市、县人民政府土地管理部门与开发区管理委员会之间形成的也仅仅是民事法律关系。
司法解释第三条是关于协议出让土地价格的确定。该条款规定：在以协议方式出让土地使用权的合同中，如果土地使用权出让金低于按照国家规定确定的最低价时，合同中关于土地出让金价格的条款无效。此外，各方合同当事人均有要求按照市场评估价格交纳土地出让金的权利；受让人不同意按照市场评估价格补足的，可以要求解除合同；合同各方当事人按过错程度的大小承担相应损失。在该条款解决的此类纠纷中同时出现了民事法律关系和行政法律关系。首先，当地政府按照国家规定确定土地使用权出让金最低价的行为是一个行政行为，当地政府行使了国家赋予其的土地管理权。此时，当地政府与土地使用权出让合同的当事人之间形成了行政法律关系，即合同当事人的民事行为受到国家行政管理的限制，合同当事人对于土地使用权出让金的约定不能低于按照国家规定确定的土地使用权出让金最低价。其次，市、县人民政府土地管理部门与土地使用权受让人之间因土地使用权出让形成了民事法律关系。合同当事人约定的出让金数额低于政府确定的土地出让金最低价时，其行为在行政法律关系中侵害了国家正常的土地管理秩序，在民事法律关系中违背了公平、等价有偿的原则，侵犯了土地所有者的合法权益。因此，权益受到侵害的一方可以根据司法解释的规定通过民事诉讼方式维护自身民事权利。同时，国家行政机关也可依据国家行政法律规范对违反规定的主体实施行政管理，以维护土地管理活动的正常进行。
司法解释第四条规定了对未办理批准手续合同的处理办法。此条款明确，出让方未办理土地使用权出让批准手续而导致出让土地不能交付的，并非构成合同无效的事由，出让合同不因此而归于无效；此种情形下，受让方享有合同解除权；同时，受让方可以要求出让方承担违约责任。此时，国家的双重身份得到充分体现。一方面，人民政府作为国家行政机关，对土地出让行为行使行政审批权；另一方面，人民政府的土地管理部门作为一般民事主体与土地受让方实施土地使用权出让行为。不论是人民政府还是人民政府的土地管理部门，其行为均代表国家。在对土地出让行为进行审批时，国家的行为是行政行为，而与土地使用权受让方签订合同的行为则属于民事行为。因此，如果国家因自身原因不能履行土地合同中交付土地的义务的，出让方的行为已经构成了违约，应根据国家民事法律规范承担民事法律责任。如果国家行政机关违法行政，导致土地出让手续未能办理的，国家行政机关则应承担相应的行政责任。因此，土地使用权受让人在适用司法解释第四条时，应先准确判断过错主体及其行为的性质，即：导致合同无法继续履行的原因是由行政主体引起的还是民事主体引起。在此前提下，土地使用权受让人才能采取适当的方式维护自身的合法权益。
司法解释第五条是关于受让方改变土地用途后土地出让金的调整的规定。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准”。改变原来约定的土地用途的行为，实质上属于一种变更合同的性质。由于土地使用权出让合同的特殊性，受让人想要改变土地用途，除应依据民事法律规范，征得土地出让方的同意，还必须经过土地管理部门和城市划部门这些行政机关的批准。特别需要注意的是，该规定所指的出让方与土地管理部门为同一实体，但其法律性质却完全不同。一个是民事法律关系中的合同相对方，另一个则是行政法律关系中的行政主管部门。因此，法律在土地用途变更过程中，赋予了土地出让方双重权利，即作为合同当事人同意变更合同的民事权利和作为行政机关批准土地用途变更的行政权利。但在实践中，土地出让方行使民事权利和行政权利的行为往往合二为一，无法加以区分。所以，对于合同当事人来说，在处理因土地用途变更程序引起的纠纷时，可以有选择地通过民事或行政方式予以解决。司法解释第五条给予合同当事人通过民事诉讼方式主张权利的法律依据。
司法解释第六条规定，在受让人擅自改变土地使用权合同约定的土地用途，出让人有权解除合同。在土地使用权出让合同中，合同双方应对土地用途做出约定。按照合同约定的用途开发、利用该土地是土地使用权受让人的义务。因此，如果受让人擅自改变土地使用权合同约定的土地用途的，其行为构成违约，守约方有权要求根据法律规定要求违约方承担违约责任。《城市房地产管理法》第25条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。”但是，该项法律对于未按合同约定用途使用土地行为所应承担的法律后果并未予以规定。在此情况下，土地管理部门缺乏主张权利的法律依据和法律途径。司法解释第六条正是弥补了这一法律空白，将不按合同约定用途使用土地的法律责任确定为民事法律责任，即土地使用权出让人可根据双方合同约定和法律规定行使合同解除权。值得注意的是，司法解释第六条的规定仅仅适用于“受让人擅自改变土地使用权合同约定的土地用途”这一情况。也就是说，如果土地使用权受让人出现其他违反合同约定或国家规定的情形时，如土地使用权受让人不能按合同约定按期开发土地的，出让人就不能根据司法解释的这一条款向受让人主张权利，而只能根据《城市房地产管理法》第25条的规定，采取行政处罚的方式，通过行政强制手段收回土地使用权。在这种情况下，土地出让人的法律地位是行政机关，与土地使用权受让人形成的是行政法律关系。
此外，根据我国《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定，在为公共利益需要使用土地时，土地管理部门有权提前收回土地。理论界一般认为，土地管理部门为公共利益需要提前收回土地的行为是行政行为，应由国家行政法规予以调整。如果土地使用权出让人与受让人产生纠纷，应通过行政诉讼复议或行政诉讼予以解决。司法解释对于此种情况下产生的土地使用权出让合同纠纷的处理并未进行规定，这与其以民事法律关系为调整对象的宗旨是完全相符合的。■
