一、收费权质押的提出
收费权质押也称收益权质押，实质上是一种普通债权（不以证券表示其权利）质押，是以出质人对特定或不特定的第三人为一定给付的请求权作为质权的标的设立的担保。这种请求权是一种财产权，但其权利不是存在具体的财产之上，而是对第三人的为一定给付的请求权。
2000年《担保法》司法解释第97条规定:“以公路桥梁、公路隧道或者公路渡口等不动产收益权出质的，按照《担保法》第75条第(四)项规定处理。”在此前，我国大部分地方的收费权质押仅仅局限于公路收费权和农村电网收费权质押，其法律依据是《中华人民共和国公路法》、《公路经营权有偿转让管理办法》以及交通部与相关部门1994年制定的《关于转让公路经营权有关问题的通知》、《关于加强公路设施产权交易管理的紧急通知》、《关于在公路上设置通行费收费站(点)的规定》几个文件。国务院函(1999)28号《国务院关于收费公路项目贷款担保问题的批复》规定公路收费权可以质押。国土资源发309 号《矿业权出让转让管理暂行规定》规定矿业权可以质押。1999年的《关于农村电网建设与改造工程贷款担保和贷款偿还期限问题的复函》规定农村电网收费权可以质押。这些法规的出台，明确地肯定了收费权质押的合法性。2001年国务院在《关于西部开发若干政策措施的实施意见》中，逐步把收费权质押范围扩大到城市建设的水、热、电、公交项目。2002年，人民银行、教育部联合下发《关于进一步解决学生公寓等高等学校建设资金问题的若干意见》中，规定了高校学生公寓收费权可以质押银行贷款。一些地方政府也制定了收费权质押的相关规定，如《重庆市基础设施项目收费权和收益权质押办法》。
二、收费权质押的疑问
在银行开展收费权质押贷款业务工作中，提出了很多法律疑问，主要有：
１．法律规定缺乏。《贷款通则》第39条规定：“贷款人在以权利质押方式发放担保贷款时，用于质押的权利应当是依法已明确为可以质押的权利。”债权人设立担保的惟一目的是当债务人不履行或不能履行债务时从担保人处取得补偿或代偿，以利于自己债权的实现。我国《担保法》及相关司法解释基本上确立了债的担保制度，在《担保法》明确规定的担保方式、范围内为债权人和担保人的权利义务及实现担保权的途径、方式作出了明确规定，使之具有可操作性;而对收费权质押，法律没有作出规定。已明确可设质的公路收费权，仅规定质权人可以依法律和行政法规许可的方式取得公路收费权并实现质押权。
２．出质人的主体资格欠缺。《担保法》司法解释第53条规定：“学校、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为自身债务设定抵押的，人民法院可以认定抵押有效。”但是，学校、医院哪些是公益设施的收费、哪些是公益设施以外的设施产生的收费很难分清楚。
３．收费权不具有确定的权利凭证。从法律规定的权利质押形式来看，权利凭证应具有惟一性，但是收费权的权利凭证往往难以确定，有的是以主管部门的收费文件作为权利凭证，有的则是以物价部门颁发的收费许可证作为质押的权利凭证，不具有权利凭证的惟一和特定的性质，难以以权利凭证的交付来公示其已设定质押。
４．收费权的内容和表现形式难以确定。学校收费权质押存在学校收费权、新生收费权、事业性(学费、住宿费)收费权、收费许可证等多种方式出质的情况，内容包括高等学校的学费、书杂费、图书押金、住宿费等，其他的学校收费权还可能包括考试费、择校费等，目前能够作为质押的收费权只有高校的学生公寓收费权。医院收费权质押也有医院收费权、门诊住院收费权等不同形式，内容包括医院收费的挂号费、检验费、治疗费、手术费、护理费、床位费、医药费、空调费等。在上述各项收费中，具体哪些项目能够设立质押难以确定。
５．出质登记公示不规范。收费权作为权利质押，如何进行公示（交付占有或登记），没有明确法律规定。收费权的取得一般都是要经过行政审批程序，取得收费许可证，但是收费许可证只是赋予一种收费资格，并不是一种权利凭证，占有收费许可证并不等于可以控制收费。对收费权质押来说，交付收费许可证或收费文件，并不能起到公示作用。收费权质押的生效，仍需进行出质登记公示，而向哪个部门登记法律法规没有规定，收费权质押是否有效处于不确定状态。在没有相应的公示制度作为保障的前提下，一旦贷款形成风险，仅仅以收费权文件作为权利出质，不仅难以避免重复质押，而且其效力也是难以确定的，更无法对抗第三人。
６．质押权无法占有。学校向学生收费、医院向病人收费是行政机关赋予的权利，并由物价部门审批其收费标准和范围，它是以公益为目的，这种收费权既不能委托，也不能转让。收费权质押给银行，形式上看好像质押了，有其主管部门和财政部门签定的协议，但实际上这种质押权并没有移交给质权人占有，银行既不能到学校、医院去收学生和病人的钱，也不能控制和处置收费权，学校、医院收多少费，还多少银行贷款全由出质人直接控制，银行无法行使质权人的权利。
７．没有第二清偿人。学校、医院的主管部门、财政部门是地方政府的职能部门，实行的是财政拨款，学校、医院本身又是财政预算差额拨款的事业单位，如果学校、医院不能履行借款合同或者逃废银行债务，作为出质人的主管部门、财政部门不可能用财政拨款偿还银行的贷款。
８．质权实现的途径难以确定。一般说来，当债务人不能归还到期债务，出质人很少将出质的权利拱手送出，通过司法程序后，权益的转让也必须是有资质的机构承接管理。也有的贷款银行与借款人签定《收费帐户管理合同》，设立收费专用帐户用于指定收入或各项收入的定额或按一定比例用于合同项下贷款本息的归还，贷款到期借款人不履行偿还义务的，贷款银行可以直接在质押的帐户中扣划以清偿贷款，这不失为一个好办法。但贷款银行依合同约定控制收费帐户而享有的收费权不属于动产质押，只是一种抵销权，并不能对抗第三人。况且，我国《担保法》规定禁止设立典当条款，即不得在质押合同中约定在债务履行期届满质权人未受清偿时，质物的所有权转移归质权人所有，因此在收费权质押合同中不能约定“债务人债务履行期届满，质权人未受清偿时由质权人直接行使收费权”。
三、收费权质押的厘定
要回答收费权质押的疑问，我们先来屡析一下权利质押的相关基础性原理问题。
首先，权利可以质押是没有问题的。《德国民法典》第1273条第1款规定:“权利也得为质押之标的”，第1204条第2款规定:“质权也得对将来的债权或附条件的债权设定之。” 《瑞士民法典》第899条规定:“可让与的债权及其他权利得出质。”《日本民法典》第362条:“质权，可以以则产权为其标的。”台湾地区《民法》第900条也作了类似规定。
我国《担保法》第75条规定:“下列权利可以质押:(一)汇票、支票、本票、债券、存款单、仓单、提单;(二)依法可以转让的股份股票;(三)依法可以转让的商标专用权、专利权、著作权中的财产权;(四)依法可以质押的其他权利。”权利质押的标的必须是财产权，应当具有价值和交换价值，能给权利人带来经济利益；必须具有可流通性，用于质押的权利是可以通过折价或拍卖、变卖方式实现其价值的权利。在性质上不能转让或不能变现的债权或权利不得作为权利质押的标的；必须能够特定化，具有标明权利或权属的权利凭证或有专门的管理机构，可以为质权人所控制。
我国《担保法》明确列举了可以设定的权利质押种类，并未限制或禁止收费权进行质押，收费权质押可以归于《担保法》第75条第(四)项“依法可以质押的其他权利”。这也体现了法无禁止即许可的私法自治理念。
其次，收费权质押是一种普通债权担保制度。以收费权作为债务履行的担保，当债务人不履行或不适当履行债务致使债权人(质权人)之债权未获清偿时，债权人(质权人)可依合同约定并履行一定程序，通过转让收费权直接获得收费款项来抵偿债权。收费权实质上是一种收益权，不是具体或具有实物形态的则产，而是依存于未来的可得收益，是一种特殊债权，有别于传统的权利质押之权利。
普通债权质押，具有一定的担保功能，但必须是私法上的债权，行政收费权不能出质；必须是可以转让的债权，质权以对出质权利的价值有优先受偿权来担保债权的实现，如果出质权利不能转让，不能变现，则无法对债权实现提供担保；必须是有商业上的稳定性和典型性的权利凭证或有特定机构管理的债权，是可以控制的。对于没有商业上的稳定性和典型性的权利凭证或特定机构管理的债权，基于权利本身的不稳定或无公示方法，权利是无法控制的或不能对抗第三人。同时，作为可以出质的债权，还应当是不附加任何义务的债权。如果作为质物的普通债权是依附于特定当事人之间的合同关系而存在，即债权的取得是以出质人履行一定的义务为条件，则出质的债权在出质人拒绝履行或不能履行该义务时就失去了存在的基础。这表明这种债权是不确定的，以此种不确定的债权质押，是与担保法的宗旨不相符的。
收费权质押既有与普通权利质押共同的属性，也有其独特的法律特征，主要表现为是一种投资收益权，是由行政机关批准或许可的权利，能够带来或产生经济效益，但与政府为了实现某种经济职能而实施的行政管理收费权又有着本质的区别，前者是一种财产权，后者是一种行政权；是一种期待收益权，与股票、票据、存款单作质押担保不同，不是既得权，是一种期权，但这种权益存在着客观现实的可能性，只是由于收费权的价值收益的影响因素很多，这种预期经济收益的经济价值也就难以确定；是一种法定收益权，这种权利并不是权利人原始具有的，而是依附一定的行政权力，通过国家有权机关的批准或特许而获取的权利。既然收费权从本质上讲仍是一种财产权利，那么出质人完全可以以此作为融通资金的担保。
目前我国银行开办的收费权质押主要有经营性收费权和事业性收费权质押。如公路收费权、自来水收费权、用电收费权、燃气收费权，其出质人为高速公路建设公司、电力公司等具有自然优势或法定垄断地位的企业，虽然受国家经济政策的宏观调控但企业化经营性质清晰，其向客户或消费者收取的费用既包含有成本费，也包含有利润。而学校、医院等事业法人不同于机关法人，也不同于企业法人，既具有公益性，又具有经营性，其向学生或患者收取的费用既包含有成本费，也包含有利润。问题在于要合理界定其中哪些是属于正常经营所需的成本，哪些是属于正常经营所得的利润，算出其中的收益率是关键。属于正常经营所需的必要成本，如医院、学校、自来水厂、电厂、电视广告等收费权，是负有义务的，是以收费单位提供必须的服务为前提的，即医院、学校、自来水厂、电厂、电视等单位必须提供相应的治疗、教学、水、电、电视节目等，否则，收费权就会顷刻间丧失。这种收费权是不能用做质押的。至于高速公路、大桥、高校学生公寓等需要巨额投资而维护正常运营成本较低的收费，则可以全额用于质押。所以，经营性收费权和事业性收费权中属于正常经营所得的收益是可以质押的。剔除了属于正常经营所需的必要成本，也有利于债权人在实现债权时也可以通过市场机制将收费权中的财产权让与债务人的继受主体来实现债权。此外，实际上还有行政性收费，如工商管理机关、计划生育管理部门、技术监督局、公安机关等对罚款、鉴定、登记等收费，由于仅为成本费或者是必须上缴国库，不包含利润，因而行政性收费权也是不能质押的。
