江西省九江市庐山区人民法院行政判决书

(2005)庐行初字第6号　

    原告潘海、程炎明等十二户业主。
　　上列原告委托代理人钱xx、刘xx，xx律师事务所律师。
　　被告九江市规划局。地址九江市南湖支路7号。
　　法定代表人熊xx，该局局长。
　　委托代理人陈xx，该局建筑规划科科长。
　　委托代理人曹xx，xx律师事务所律师。
　　第三人南昌坤铭房地产开发有限公司。地址南昌市西湖区东书院街21号。
　　法定代表人张xx，该公司董事长。
　　委托代理人楼xx，该公司九江分公司副总经理。
　　委托代理人黄xx，xx律师事务所律师。
　　原告潘海、程炎明等十二户业主不服被告九江市规划局2005年2月3日对第三人南昌坤铭房地产开发有限公司(以下简称坤铭公司)作出的“同意在九江市北司路82号(现门牌号为九江市北司北路48号)建设商住楼三期B栋工程”的这一规划行政许可行为，于2005年8月4日向九江市浔阳区人民法院提起诉讼，2005年8月30日，九江市中级人民法院指定由我院审理此案。本院于2005年9月23日受理后，于2005年9月26日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因坤铭公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2005年10月27日公开开庭审理了本案。原告潘海、程炎明等十二户业主的委托代理人钱钧、刘合志，被告九江市规划局的委托代理人陈德明、曹德镇，第三人坤铭公司的委托代理人楼勇、黄汉国均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
　　2005年2月3日，被告九江市规划局依据第三人坤铭公司的申请，核发了规建字(2005GY)第005号施工通知书，同意第三人在九江市北司北路48号(原九江市北司路82号)建设商住楼三期B栋工程，按永久性建筑施工。被告九江市规划局认为，坤铭公司已依法领取了建设用地规划许可证和国有土地使用权证，提供了坤铭小区商住楼三期B栋施工方案，根据《江西省“四高”住宅小区暂行标准》和《江西省控制性详细规划技术准则》中关于建筑日照间距系数07的标准，对B栋建筑工程方案予以批复，同意该公司施工建设该项目。2005年10月8日，被告因正当事由，经本院批准延期提供证据。2005年10月14日，被告向本院提交了作出被诉具体行政行为的证据和所依据的规范性文件：1、第三人坤铭公司的国有土地使用证一份，以证明第三人拥有合法的土地使用权；2、坤铭小区总平面规划图一份，证明第三人在坤铭小区内的建设用地规划布置；3、坤铭小区B栋工程方案图二份，这是一个审批依据；4、九江市城市规划办公室关于B栋等建筑方案的批复，证明第三人取得了坤铭小区B栋等建筑工程的规划许可；5、九江市规划局规建字(2005GY)第005号施工通知书一份，证明B栋实际建筑层数为3层，其距A栋南外墙及法院3号楼北墙间距均符合规定；6、法规及规范性文件：《中华人民共和国城市规划法》、江西省实施《中华人民共和国城市规划法》办法、《江西省“四高”住宅小区暂行标准》和《江西省控制性详细规划技术准则》。
　　原告潘海、程炎明等十二户业主对被告提供证据的真实性不持异议。认为被告提供的1号证据只是1999年之前的国有土地使用证，反映不出来现在的土地使用权属，达不到证明目的。对2号、3号证据的证明内容无异议。认为4号证据的证明目的不明确，不知道得到批复是不是就是得到规划许可。对被告提供的第5号证据，原告认为其证明目的没有达到：从施工通知书中看不出间距、容积率等是否符合规定；施工通知书内容与被告提供的第三份证据有矛盾，通知书上建筑层数是3层，而提供的图纸上建筑层数是6层。既然两者都是规划许可的依据，那么，两份不一致的依据又怎么能去证明规划合法？6号证据是被告作出具体行政行为所依据的规范性文件，证明建筑间距系数不低于0.7。原告认为，被告作出的行政许可行为与提供的依据不符合，所提交的证据不能证明坤铭小区是老城区，也没有提供采用建筑间距系数0.7而不是10的证明。原告认为，到今天为止，还没有看到建设工程规划许可证，批复能否代替许可证，若按江西省实施《中华人民共和国城市规划法》办法，关于B栋的批复1999年就有了，那到2005年，许可证就失效了。而且，依据《江西省控制性详细规划技术准则》，被告作出的许可没有把绿化率、容积率等要素体现出来。
　　第三人坤铭公司对被告所举证据无异议。
　　原告潘海、程炎明等十二户业主诉称：我们是九江市北司北路48号坤铭小区A栋、G栋的业主，于2000年左右购得由第三人坤铭公司开发的坤铭小区A栋、D栋的房产，当时原规划设计的B栋、C栋、D栋、E栋、F栋等项目还未开始施工建设。1999年，坤铭公司将其开发的坤铭小区内的部分规划建设用地使用权转让给九江市浔阳区人民法院做宿舍楼了，现在在浔阳区人民法院宿舍3号楼的北墙和A栋的南墙之间，经被告九江市规划局许可，坤铭公司正在施工建设商住楼三期B栋工程。我们认为，自1999年第三人将部分规划建设用地转让给浔阳区人民法院后，整个小区的原规划设计条件已经丧失了原有的基础。被告九江市规划局批准第三人坤铭公司在目前的空场上建设商住楼B栋工程，将大大增加坤铭小区现有用地条件的容积率和人口居住密度，大大缩小了小区里应具备的绿地、公共活动场所、消防通道和防火间距，严重影响他们的日照、通风和采光及小区内的生活、环境质量，严重损害了广大业主们的合法权益，九江市规划局审查批准的这一规划许可行为违法。请求法院依法确认规划局这一行政许可行为违法，并予撤消。
　　原告为证明其主张，向法庭提供了以下21份证据：
　　1、九江市关于进一步加强城市规划管理的决定，证明老城区改造的居住建筑南北间距应按1：1进行控制，绿地率不小于30%。2、九江市城市绿化管理规定，证明未经市城市绿化行政主管部门批准，城市规划部门不得发放“工程建设规划许可证”。3、九江市人民政府办公室关于印发《九江市城市规划管理技术规则(试行)》的通知，证明九江市关于容积率、间距、绿地率的技术性指标。
　　4、江西省城市规划管理技术导则，以证明朝向为南北向的，其最窄处间距：旧城区不得小于南侧建筑高度的0.9倍，新城区不得小于11倍。5、城市居住区规划设计规范(GB50180——93)，证明道路的宽度、绿地率等指标。6、江西省“四高”住宅小区暂行标准，证明车位的数量比例、间距为07等指标。7、中华人民共和国国家标准建筑设计防火规范GBJ16——87FF0C ，证明防火间距、道路宽度的实际指标 。8、民用建筑设计通则，证明建筑密度、容积率、绿地率、间距、采光的基本要求。9、民用建筑设计通则条文说明，以证明建筑密度、建筑容积率和绿地率是控制用地和环境质量的三项重要指标。10、城市规划编制办法，证明控制性详细规划、修建性详细规划的实际意义。11、关于贯彻落实《国务院关于加强城乡规划监督管理的通知》的通知，证明强制性内容包括：土地使用性质、建设量控制指标、允许建设高度、绿地范围等技术指标。12、城市规划基本术语标准GB/T5028098条文说明，证明一些指标的基本概念。13、江西省实施《中华人民共和国城市规划法》办法，以证明建筑密度、高度和居民日照间距等控制指标，应在详细规划中明确体现。14、建筑工程施工许可管理办法，证明建筑项目不得解体单项申报审批。15、原告自制的坤铭小区B栋与A栋、法院宿舍楼3号楼之间座落、间距示意图，证明现场建筑物间的实际尺寸大小。16、坤铭小区内土地转让前基地地形图，证明土地转让前的面积。17、土地转让后基地地形图，证明土地转让后的面积。18、第三人坤铭公司所有的九江市北司路82号(现门牌号为九江市北司北路48号)土地的登记手续，证明登记时的土地面积是73698平方米。19、九江市规划局城市建设违章认定书，以证明B栋的施工是得到被告准许的，还证明原告等人此时才知道被告九江市规划局作出的具体行政行为。20、浔阳区法院与坤铭公司地界示意草图，证明了土地面积的实际变化。21、关于浔阳区法院与坤铭公司就土地使用及修建围墙有关问题的协议，以证明土地面积的实际变化。 被告九江市规划局对原告提供的证据的真实性不持异议。认为原告提供的1、3号证据的颁行时间是在许可作出之后；而作出的许可符合原告的2号证据，且绿化率已经超过了25%；对于4号证据，被告认为原告所引用的条款与本案无关，第三人坤铭公司没有改变用地性质；
　　5—14号证据，或没有颁行机关，或条款不完整，掐头去尾的，不予质证；认为15号证据不能作为证据，是原告自己去丈量的；对16、17、18号证据，被告认为，与浔阳区法院之间的土地转让并没有改变建设用地整体布局；对19号证据，被告认为，B栋移位，是第三人坤铭公司自己的问题，我们下违章认定书，正是在严格执法，同时，它不是时效中断的依据；不同意原告20、21号证据的证明目的，坤铭小区的用地情况并没有改变，只是证明了浔阳区法院有违章建筑行为。
　　第三人坤铭公司对原告提供的证据的真实性不持异议。认为原告提供的前14号证据不属于证据，不是证明案件事实的依据，认为九江市的规定只是在九江市范围内起指导作用，不是具体行政行为的依据，不予质证；认为原告的15号证据，没有证据效力，是原告自己丈量的，与事实不符；对16、17、18号证据，第三人认为，B栋没有变化，只是证明浔阳区法院违规，侵占了空间，与本案无关；对19号证据，第三人认为，他们已经进行了工程整改，但原告证明时效不能这样证明；同意被告对原告20、21号证据的质证意见，被告九江市规划局并不同意建围墙，坤铭小区和浔阳区法院的约定与被告没有关系。
　　被告九江市规划局辩称：一、原告起诉已超过法定期限。早在1995年，第三人坤铭公司就已经将B栋建筑列入建设用地规划；2001年11月6日，坤铭公司已取得B栋建筑规划许可。直到2005年8月4日，原告等人才向人民法院提起诉讼。无论是依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条还是按照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条的规定，原告起诉都已远远超过法定期限。二、原告诉讼无事实和法律依据，其主张不能成立。首先，根据我局施工许可，第三人建筑的B栋住房建筑层数为3层，距法院宿舍楼3号楼北墙间距为133米，而不是向原告所言：“……高5层以上，……距原告的A栋南外墙以及法院宿舍3号楼北外墙面的距离均不足9米”；其次，尽管“坤铭小区”存在将部分规划用地转让给法院做宿舍楼的现象，但就“坤铭小区”整体而言，并没有变更“坤铭小区”的建设用地规划和建设工程规划的内容，完全符合《江西省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》(以下简称实施办法)第21条规定精神;最后，原告错误引用了实施办法第15条有关“相邻地段的土地利用不得妨碍居住区的安全、卫生和安宁”的规定，该条规定并非指“住宅小区”内的土地利用。三、我局对坤铭小区B栋建设工程的规划许可行为符合法律规定。1、第三人在1995年就领有建设用地规划许可证和国有土地使用证。2、2001年11月，我局对第三人的上述两证和B栋的方案进行了审核，坤铭小区属于旧城区，我们依据《江西省“四高”住宅小区暂行标准》和《江西省控制性详细规则技术准则》建筑日照间距07的标准，对坤铭小区B栋建筑工程方案予以批复是正确的，而此时，《江西省城市规划管理技术导则》尚未颁布。综上，请求法院驳回原告起诉。
　　第三人坤铭公司在庭审中述称，1、被告九江市规划局对我公司的施工许可行为合法，同意被告的答辩意见。2、我公司建筑施工完全按照被告要求，没有超出范围。3、原告所言不属实：B栋建筑层数为3层，不是5层；原告购房时间是在98年底99年初，不是在2000年左右；我们与浔阳区人民法院之间的用地转让是经批准的，并未丧失原有权益，至于建筑过程是否违章，是另外一个法律问题。4、商住楼三期B栋的建成，并未改变小区环境。5、浔阳区人民法院宿舍3号楼与B栋建筑间距与本案无关。综上，原告诉讼无理，请求法院驳回原告起诉。
　　第三人坤铭公司为证明其主张，向法庭提交以下5份证据：
　　1、原九江市城市规划办公室(现名称变更为九江市规划局)规建2001第(B0109)号关于建筑方案的批复，证明商住楼三期B栋的建筑方案有批复；2、原九江市城市规划办公室(现名称变更为九江市规划局)核发的编号96002《建设用地规划许可证》；3、原九江市土地管理局(现名称变更为九江市国土资源局)颁发的九土出字(1993)第004号《江西省建设用地许可证》，其中2、3号证据是1号证据的依据。4、九江市规划局《关于不同意在小区通道上修建围墙的批复》；5、九江市消防支队《关于不同意在小区通道上修建围墙的批复》，上述两项证据证明，不仅坤铭小区用地条件没有改变，被告九江市规划局还作出批复要求纠正。
　　被告九江市规划局对第三人坤铭公司提供的证据无异议。
　　原告潘海、程炎明等十二户业主对第三人坤铭公司提供的1、2、3号证据的真实性不持异议。但没有建设工程规划许可证，证明被告许可行为合法的目的没有达到。如果批复就是许可，那2001年就许可了，B栋施工时间却在2005年。按照《江西省实施《中华人民共和国城市规划法》办法》第二十一条第二款规定，该许可早已失效了。原告还认为第三人提供的4、5号证据不符合证据的形式要求，修不修围墙与本案无关，他们只想证明浔阳区法院和坤铭小区现已是独立的小区。
　　经庭审质证，本院对所有证据作如下确认：
　　被告九江市规划局提供的1号证据系证明第三人享有坤铭小区的合法的用地使用权，是第三人坤铭公司向被告九江市规划局申请作出规划许可行为的必要材料之一，与被诉的具体行政行为有直接关联，且证据来源合法，依法予以采信。被告提供的2号证据系整个坤铭小区的总平面规划图，可以证明商住楼B栋早就在规划之列这一事实，与本案有关联，该证据来源合法，依法予以采信。被告提供的3号证据是商住楼B栋的正立面图和标准层平面图，反映建筑楼层是6层，与本案有直接关联，是认定案件事实的一个依据，该证据来源合法，依法予以采信。被告提供的4号证据是2001年11月6日对商住楼B栋等建筑方案的批复，该批复中谈到：原则同意所报方案，要求B栋的平面尺寸调整由45000*9900改为44600*9000，还要求建设单位自行协调处理好与前期开发商品房住户之间的关系，因与本案有关联，其证据来源合法，本院予以采信。被告提供的5号证据即被诉的具体行政行为：同意第三人建设商住楼三期B栋工程，按永久性建筑施工，楼层3层，建筑限高107m，与本案有直接关联，该证据(复印件)与原件相符，三方当事人对此份证据的真实性都不持异议，本院予以采纳。对被告提供的依据部分，本院予以采纳。

原告提供的1——3号证据，用以证明九江市城市规划确定的各项经济技术指标，如容积率、绿地率和间距等，但它是在九江市范围内起指导作用的规定，不是规划许可应依据的法律法规，与本案无关联，本院不予采纳。原告提供的4——14号证据是相关文件、规范的摘选，没有颁行机关和发布时间，被告和第三人都不予质证，此类证据不符合法定形式，本院不予采纳。原告提供的15号证据属原告自行丈量得来的证据，该证据的取得不符合法律要求，本院不予采纳。原告提供的16—18号证据是第三人坤铭公司将部分用地使用权转让给浔阳区人民法院前后的用地规划情况和第三人合法拥有的土地使用权证的内容，与本案事实有关联，且证据来源合法，依法予以采纳。原告提供的19号证据是被告九江市规划局于2005年6月23日对第三人坤铭公司商住楼B栋移位的城市建设违章认定书，要求市执法局责令第三人坤铭公司停工整改，这与被告九江市规划局2005年2月3日作出的规划许可行为无甚关联，对这份证据不予采纳。原告提供的20、21号证据系被告九江市规划局和九江市消防支队不同意在坤铭小区内建围墙的批复，与本案没有关联，本院不予采纳。
　　第三人坤铭公司提供的1—3号证据是向被告九江市规划局申请办理规划许可的必备材料，与被诉具体行政行为有直接关联，该证据来源合法，本院予以采纳。第三人提供的4、5号证据与被告九江市规划局提供的20、21号证据相同，也不予采纳。
　　本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：
　　原告潘海、程炎明等十二人是九江市北司北路48号坤铭小区A栋、G栋的业主，A栋、G栋与第三人坤铭公司正在建设中的商住楼三期B栋建筑比邻。第三人坤铭公司在1993年3月2日取得原九江市北司路(原家俱总厂木材加工车间及宿舍)的用地许可，见九土出字(1993)第004号江西省建设用地许可证。1995年取得该地的国有土地使用证【九城国用(95)字第245号】。1996年元月8日，第三人坤铭公司取得建设用地规划许可证，开始开发建设“坤铭小区”住宅楼。2001年，第三人坤铭公司向被告规划局递交商住楼三期B栋建筑的施工方案，申请颁发B栋建设工程规划许可证。被告九江市规划局审查了第三人坤铭公司商住楼三期B栋工程的正立面图、标准层平面图(六层)和其他有关部门的批准文件后，作出“同意按此方案进行施工图设计”的批复，要求对B栋的平面尺寸进行相应调整，并要求建设单位自行协调处理好与前期开发商品房住户之间的关系。依据《中华人民共和国城市规划法》、《江西省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《江西省“四高”住宅小区暂行标准》和《江西省控制性详细规划技术准则》，2005年2月3日，被告九江市规划局现场放线定位后，向第三人坤铭公司核发了规建字(2005GY)第005号施工通知书，同意第三人在九江市北司北路48号(原九江市北司路82号)建设商住楼三期B栋工程，按永久性建筑施工，要求建筑层数为3层，建筑限高为107m。第三人坤铭公司于2005年2月开始施工建设。2005年8月4日，原告潘海、程炎明等十二户业主认为被告的这一规划许可行为违反了法律规定，侵犯了他们的采光、通风等合法权益，向法院提起诉讼，要求确认被告九江市规划局的规划许可行为违法，并予撤消。
　　查明，在2005年7月1日《九江市城市规划区违法建设行为行政责任追究暂行办法》公布之前，规划部门一直用施工通知书代替建设工程规划许可证，施工通知书视为建设工程规划许可证的副本。2005年7月以后，建设工程规划许可证开始使用，不再沿用施工通知书。
　　本院认为，行政许可是行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，依法审查，准予其从事特定活动的行为。设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。本案中，第三人坤铭公司向被告九江市规划局申请建筑工程规划许可，九江市规划局应严格按照《中华人民共和国城市规划法》、《江西省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和地方法律法规的相关规定，根据申请人提供的申请报告、现状地形图、土地使用证和依被告九江市规划局下达的规划设计条件设计的商住楼B栋的建筑方案、施工图纸，审批核发《建设工程规划许可证》。但被告九江市规划局在法定举证期限内，并没有向本院提供对坤铭小区商住楼三期B栋建筑作出降层处理为高3层、限高107m规划许可的全部证据。本院认为，就被告提交的现有证据，无法确认作出行政许可行为整个过程的合法性，其作出具体行政行为的主要证据不足。被告九江市规划局认为原告起诉超过诉讼时效，围绕2001年11月6日对商住楼B栋建筑方案的批复进行诉讼时效方面的举证。本院认为，对商住楼B栋建筑方案的批复，只是被告办理建设工程规划许可过程中的一个必经程序，被告九江市规划局的具体行政行为应是2005年2月3日规建字(2005GY)第005号施工通知书，但被告没有围绕这一施工通知书进行诉讼时效方面的举证，而且，原告到向法院提起诉讼之时，仍然不知道被告九江市规划局作出的施工通知书的具体内容，原告起诉并未超过诉讼时效。故被告和第三人认为原告起诉已过诉讼时效的意见无事实和法律依据，依法不予采纳。被告九江市规划局2005年2月3日作出的规划许可行为违法，应予撤销。原告的诉讼请求，本院依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、第五十四条第一款第(二)项第1小项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条、第二十七条、第四十二条的规定，判决如下：
　　撤销九江市规划局于2005年2月3日所作的规建字(2005GY)第005号施工通知书。
　　案件受理费和其它诉讼费用1000元，由被告九江市规划局负担。
　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于九江市中级人民法院。