这一轮强镇扩权与去年推进的省直管县在理念上是一致的，都是纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移。

强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。

——— 中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯

继浙江温州市试点5个镇级市后，山东省日前宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。

在我国目前的市制体制中，有直辖市、副省级城市、地级市、县级市4级。但浙、鲁两省启动的镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，它的核心要义是：以一个城市的标准来建设和管理一个镇。

在这一项改革的背后，仍是我国经济发达省份强镇扩权的强烈冲动。

【镇级市】一个政治新名词的诞生

“镇级市”首次见诸媒体是今年2月。时任温州市委书记邵占维在2月22日召开的温州市强镇党委书记座谈会上指出，温州将着力解决强镇责大权小的突出问题，努力把5个试点强镇建设成为“镇级市”。

新名词甫一出台，有人形容“石破天惊”。部分公众认为，这一独具中国特色政治文明的新名词进入公众视野，在我国的行政区划改革方面可谓首例。

但在政策制定者邵占维看来，镇级市与行政区划改革无关。他说，建“镇级市”不是将原建制镇的行政级别升格为县级建制市，而指以现代小城市的标准来规划、建设、管理镇。镇的城市规模、设施、产业结构、现代服务业能力要达到城市化水准，教育、科技、文化、卫生、体育设施等各项社会事业也要接近城市化标准。

与此同时，温州市赋予一定的财权和事权给试点镇。

【温州模式】四权扩大　党政一把手升级

按照温州“镇级市”试点方案，这些试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。

扩大土地使用权是指：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排。

扩大财政支配权则是指：县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定三年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%—100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。

此外，尽管试点镇的行政级别不提高，但其党政一把手“升级”：书记进入所在县(市)委常委，镇长明确为副县长级，列席县(市)政府常务会议。

这样一来，在不涉及行政区划层级调整的情况下，一部分属于县市的经济社会管理权赋予乡镇一级政府。党政一把手的升级，又让他们在协调工作上有更多的话语权。

这一概念提出半年之后，温州5个镇已进入实操阶段，不少县级职能部门在试点镇成立分局。山东则于上周宣布将启动镇级市试点，计划用3—5年时间将省内20多个中心镇培育成小城市。广东则在派出大批考察团学习温州模式之后，仿照温州启动了“简政扩权”改革。

【经济强镇的冲动】谋求与经济地位相符的财权事权

镇级市试点的背后，是经济发达省份强镇扩权的强烈冲动。

在我国珠三角、长三角地区拥有一批“富可敌市”的强镇，无论是在人口数量、工业化程度，还是在环境等各方面不亚于中小城市。但在看似风光无限的背后，这些乡镇的发展却面临着财政留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制。

“镇级体制、县级工作量、市级要求”———这成为这些强镇体制运行的一个真实写照。于是，摆脱体制的羁绊，向上要权和要钱成了这些强镇发展的内在诉求。

强镇扩权成为解决这一窘境的必然选择，其目标就是给强镇松绑，给强镇的发展注入新的活力。

中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙昨晚对南都记者分析，中国强镇扩权的探索自2006年浙江绍兴开始，在各地的探索之中，除了温州“镇级市”模式外，还有一种是“副县级镇”模式。比如安徽巢湖市将桐炀、柘皋、黄麓、槐林列为副县级镇。它与温州模式的区别在于，前者通过提高镇的行政级别来获得财权和事权，后者则不调整行政级别，将县市部分权力下放。

中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院教授汪玉凯则认为，除了这两个模式外，还即将出现第三个模式：离县城比较近的乡镇变成该县的街道办事处。即它不再是一级政府，成为县的一个派出机构，从政府层级上就减少一级政府，也不需要再设人大、政协等班子。比如杭州市富阳市是一个县级市，辖内有21个乡镇和4个街道办，它计划将21个乡镇都变成街道办。

汪玉凯说，这几种模式有两个共同的基本特征：管理重心下移和增强基层政府的财政能力。而实际上，这一轮强镇扩权与去年推进的省直管县在理念上是一致的，都是纵向权力结构的扁平化和权力中心的下移。

【中央肯定】今年13省试点发达镇的行政改革

但无论各地探索的模式差异，强镇扩权的思路至少获得中央的肯定。

直接的例子是，今年4月28日，中央编办召开关于经济发达镇行政管理体制改革试点工作的部署，将于今年展开新一轮行政体制改革。河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省的25个经济发达镇成为经济发达镇行政管理体制改革的试点地区。而改革的主要内容，依然是将权力下放到镇级政府。

汪玉凯认为，强镇扩权是否成功，将影响到未来中国城镇化的基本格局，也直接影响到我们的城市化和工业化能不能很好地结合到一起，以及城乡一体化这个大战略。

他说，中国2000多个县，4万多个乡镇，如果未来这两级的基础设施建设上的缺陷能够得到弥补，优质教育资源、优质医疗资源能够向下走的话，会对我们未来经济增长的格局产生很大影响。“以大城市经济圈，周边县为依托，全面开花，就会是未来中国经济增长主要的动力。”