因为与本村附近一家铁矿存在土地纠纷，辽宁省岫岩满族自治县牧牛乡牧北村的270多位村民去年将乡政府告上了法庭。目前，矿山用地“以租代征”引发的农村土地纠纷呈增多趋势。

    尽管“以租代征”暗藏诸多法律风险，不少用地单位还是乐此不疲。截至2007年10月10日，全国土地执法百日行动已初 步自查清理“以租代征”违规违法用地12507件，租用面积208156亩。

    矿山频发用地纠纷

    从2001年到2003年，建在岫岩县牧北村的范家沟铁选厂由于开矿需要用地，通过牧牛乡乡镇企业办公室与牧北村平厢组签订多个租用土地的协议，租用土地200余亩，租用年限从7年到10多年不等。这些土地被范家沟铁矿使用后，主要用于堆放矿渣、修建运输道、开凿矿井和修建建筑物等。根据协议，村民们每年都能得到约定的土地租金，铁矿在牧北村的土地上正常生产，两家一度相安无事。

    然而市场的变化打破了这一平静。2003年以后，随着铁矿石价格持续攀升，范家沟铁矿的经济效益也一路上扬，村民们眼中的微利行业变成了暴利行业。另一方面，中央出台各种惠农政策使农民越来越强烈地意识到土地的价值。在这两方面因素的影响下，村民们开始要求收回土地。而他们之所以敢于不顾当初与乡镇企业办公室签订的协议，是因为他们了解到，这份“土地租用协议”违反国家法律，实际上是无效的。

    半月谈记者向辽宁省朝阳市国土资源局副局长丁贵富咨询了解到，朝阳境内除了少数国有矿山取得了征地手续外，还有许多矿山都是与农民私下达成用地协议。辽宁省国土资源厅矿产资源管理处处长张志敏说，和不少地方一样，辽宁省很多中小型矿山在使用农村土地开矿时，都没有按规定征收，而是与村级组织或乡镇政府达成租地协议。这种协议由于没有法律效力，只要任何一方生变，都很难维持。一个突出表现是，近年来很多村民以收回土地进行威胁，要求矿山提高土地租金。

    “以租代征”埋下纠纷隐患

    矿山与村民签订的土地租用协议为什么无效呢？因为它违背了我国相关土地法律法规。辽宁省国土资源厅耕地保护处处长刘英介绍，根据我国土地法，农村集体土地在租用、承包、转包过程中，不得改变土地用途。如果要改变用途，必须由政府征收，变成国有土地后，才能转让给企业进行非农业开发。这些矿山在租用的农业用地上进行开矿井、建厂房等非农业开发，都是不允许的。

    既然如此，为什么很多矿山用地不采取征收方式呢？刘英介绍，这是一些地方为了规避征地成本，简化征地环节。因为根据土地法规定，征收农用地须经被征收方同意，双方签订土地补偿和农民安置合同，还得报请省级以上(含省级)土地主管部门批准。缺少其中任何一环，征收都是无效的。

    其实，以种种方式规避土地征收的并非矿山行业独有。北京市律师协会土地法委员会委员徐西华告诉记者，一些地方采取长期租用的方式，在农村集体土地上大搞工、商业开发，其实这种“以租代征”危害颇多：一是土地是“租”而非“征”，不用缴纳土地出让金，造成国家税收流失。二是造成土地管理的混乱。租地算不上破坏基本农田保护，无需国家有关部门审批，使中央无法准确掌握土地信息。三是多方承担风险，埋下不稳定隐患。由于未得到国家正式批准，租用土地的企业担心国家政策有变，不敢放开投资开展生产，而农民一旦就业或生活出现困难，很可能要求增加租赁费用或收回土地，最终形成纠纷。

    征地成本过高驱使矿企以身试法

    矿山用地之所以“以租代征”现象突出并且难以解决，这与矿山用地本身的特点有关。一些矿山企业负责人告诉半月谈记者，绝大多数中小型矿山只需几年或十几年就开采完了，矿山用地最终还是会转入农业复垦。所以，对于矿山用地来说，就显得没有永久性征收的必要了。

    辽宁省岫岩县国土资源局局长刘延凯说，矿山用地不好规划也是征收难的一大原因。矿山用地随资源探明采掘情况而定，很难纳入固定的土地规划之中。一些专家表示，中小型矿山资金少，抗风险能力弱，在发展过程中往往执行“短、平、快”路线，不愿花费巨额成本来征收土地。另外，一些地方政府也不愿意为中小型矿山征地，认为多年以来都是矿山企业与农村组织私下协议，只要矿山的租金到位，民不举官不究，何必自找麻烦？

    辽宁省国土资源厅耕地保护处处长刘英说，目前一些地方矿山用地现状与法律规定差距较大，一方面表明一些地方在改变土地用途时违规操作，不愿支付规定成本；另一方面，目前的土地法规也的确没有将矿山用地的特殊性考虑进去，造成法律法规和现实脱节。去年以来，国内一些地方已开始对矿山用地的权属关系进行改革试点。