——兼谈行政行为及行政裁决与民事审判

    [案情]

    上诉人（原审被告）：周某，女，住址：皇姑区亚明小区。

    被上诉人（原审原告）：杨某，男，某机关干部。

    被上诉人（原审第三人）：陈某（杨某之妻），住址：皇姑区。

    原审被告：王某，女，某中学教师。住址：皇姑区泰山路（未到庭）。

    原审第三人：沈阳克莱斯特国际置业第一有限公司。

    案件基本事实

    经审理查明：杨某与陈某系夫妻关系。座落于沈阳市皇姑区黄河南大街XX号诉争房屋（建筑面积36.1平方米），原产权人为陈某，经参加房改购得。2001年9月22日，陈某与王某签订《售房协议》，陈某将此房以6.5万元价格卖给王某。    

    2001年9月23日，王某与周某签订《房屋转让协议书》，以6.7万元价格将此房卖给周某。同日，陈某与周某签订了诉争房屋的《沈阳市房地产转让合同》，合同载明购房款为3.5万元，其它内容与《房屋转让协议书》一致。周某按购房款6.7万元履行，陈某实得购房款6.5万元，王某实得2000元，陈某将该房屋以及办理产权变更的相关手续交付给周某。周某于2001年9月23日向沈阳市皇姑区房产局（以下简称皇姑房产局）提交《房地产转让申请审批书》，于9月24日委托沈阳市皇姑区房地产评估事务所进行评估，并向皇姑房产局提交相关材料，即原产权人的户口本、结婚证、杨某的书面同意书、诉争房屋的产权证、契税证、转让双方的身份证原件等。其中，除周某本人的身份证外，其余证件均系陈某提供，杨某的书面同意书中“杨某”的签字非本人所签。2001年9月28日，皇姑房产局批准该诉争房屋（原产权证号0204839）转让，并于10月22日向周某核发该房所有权证。沈阳市财政局于9月29日向周某核发该房契证。2001年10月19日，周某与陈某就诉争房屋的水费、电费进行了结算。2001年12月3日，周某与克莱斯特公司签订《房屋拆迁协议》，诉争房屋被拆迁，周某领取货币安置款10.83万元，搬家费300元。后杨某以自己是房屋共有人，未在交易书上签字，自己到大连等地公出不知道其妻陈某卖房为由，于2001年11月27日诉至沈阳市皇姑区人民法院。

    另查明：杨某因不服皇姑房产局房产转让审批行为，于2001年12月21日向沈阳市皇姑区人民法院提起行政诉讼。一审法院做出[2002]皇行初字第11号行政判决，以被告皇姑房产局只对转让手续进行形式要件审查，未对其真伪进行审核，即作出同意转让房地产的审批缺乏证据，且程序违法为由，判决撤销皇姑房产局于2001年9月28日做出的对0204839号房地产同意转让的具体行政行为。判决后，皇姑房产局上诉至本院。2003年1月13日本院终审作出[2002]沈行终字第295号行政判决：驳回上诉，维持原判。原审法院因杨某提起行政诉讼，于2002年2月9日裁定中止民事诉讼。后于本院对行政案件终审判决后恢复对该案审理。

[案情]    

    原审法院的认定与判决

    原审法院经审理认为：陈某与王某签订的房屋买卖协议，未经夫妻共有人杨某同意，依法应认定无效。王某与周某签订的房屋买卖协议亦应无效，陈某与周某之间房地产转让合同亦无效。虽然周某已取得诉争房屋的产权证，但杨某为此起诉皇姑房产局，经一、二审确认皇姑房产局为周某颁发诉争房屋产权证的具体行政行为违法，法院判决其对0204839号房地产同意转让的具体行政行为无效，故周某以诉争房屋产权人与克莱斯特公司签订的货币拆迁安置协议亦应确认无效。根据法律规定，合同无效，依合同取得的财产应予返还。由于拆迁协议书无效，且诉争房屋已灭失，故诉争房屋原产权人陈某应与克莱斯特公司重新签订拆迁安置协议。关于杨某主张周某应返还货币安置增值部分4.41万元，无法律依据，不予支持。由于陈某擅自出卖房屋导致合同无效，故其负有过错责任。关于周某提出其购买诉争房屋是善意取得，应认定有效的主张，该院认为，周某虽然善意取得诉争房屋，但其房屋交易行为已被法院生效判决认定为交易不合法，因而导致诉争房屋交易行为无效，故诉争房屋的买卖合同亦不能认定有效，对周某的主张不予支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五条、第五十八条及《中华人民共和国合同法》第五十一条、第五十五条、第五十八条、第六十一条之规定，判决：一、陈某与王某签订的协议无效；二、王某与周某签订的协议无效；三、周某与克莱斯特公司签订的拆迁协议无效；四、陈某与周某签订的房地产转让合同无效；五、周某返还克莱斯特公司货币安置款10.83元，搬家费300元；六、陈某返还王某购房款6.5万元；七、王某返还周某购房款6.7万元；八、驳回各方其它诉讼请求。

    上诉人的上诉请求及被上诉人的答辩理由

    上诉人周某不服原审法院判决，向本院提起上诉称：1、周某在与陈某签订房地产转让合同时，陈某的行为足以使周某相信，其卖房行为是夫妻双方共同意思表示，故不能以陈某未经夫妻共有人杨某同意为由，而认定对该诉争房屋的买卖协议及动迁协议均无效；2、行政机关的具体行政行为是否合法有效，与诉争房屋买卖合同是否合法有效是两个不同的法律关系，不能因为具体行政行为被撤销，诉争房屋买卖合同就不能认定有效。

    被上诉人杨某、陈某答辩称：1、本案诉争房屋在交易时没有经过房屋共有人杨某同意；2、诉争房屋作为不动产，不适用于善意取得制度；3、皇姑房产局批准对诉争房屋进行交易的行政行为已被法院判决撤销，因而最初交易是违法的。认为原审认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。

    原审被告王某述称：该案无论哪方胜诉，均与其无关。

    原审第三人克莱斯特公司述称：该公司是按相关法律规定进行的拆迁行为，没有过错。

    二审法院的认定与判决

    二审法院认为：本案争议的焦点问题主要有两个：（1）上诉人周某对诉争房屋所有权的取得是否为善意、有偿；（2）法院行政判决撤销皇姑房产局对周某与陈某房产转让审批的行政行为是否影响民事合同的效力。

    关于第一个焦点，二审法院认为：周某系善意、有偿取得诉争房屋所有权，杨某即使不知道或不同意陈某的出卖行为，也不影响周某依据合法有效的合同关系维护自己的合法权益。杨某称诉争房屋系其妻子陈某单方出卖，本人并不知晓，并举证该期间他本人到大连等地公出，以及未在《沈阳市房地产转让合同》文本上签字等，但这不足以对抗善意买受人周某。因为从周某与王某签订《售房协议》，到与陈某签订正式的《沈阳市房地产转让合同》，以及出卖方陈某为办理房产转让和产权过户提供的户口本、结婚证、“杨某的书面同意书”、诉争房屋契证、产权证、出让方的身份证原件等一系列必需的证件，双方在房屋买卖合同成立并已实际履行的情况下，对后续事宜如水、电等费用的结算达成一致，皇姑房产局向周某核发了该房的所有权证，沈阳市财政局也核发了该房的契证，这对买受人周某而言，有理由相信陈某出卖共有房屋的意思表示为夫妻双方共同意思表示，即买受人周某为善意。根据最高人民法院《关于适用〈婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十七条第（二）项“夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定，夫妻双方应当平等协商，取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的，另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人”及最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第八十九条“共同共有人对共有财产享有共同的权利，承担共同的义务。在共同共有关系存续期间，部分共有人擅自处分共有财产的，一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该项财产的，应当维护第三人的合法权益；对其他共有人的损失，由擅自处分共有财产的人赔偿”的规定，杨某不得以不同意或不知道为由对抗善意买受人周某，而且周某已实际向出卖人陈某支付了房屋对价，且已实际占有、使用诉争房屋并取得房屋所有权证。即使陈某擅自处分共有房屋，杨某确是不同意或不知道的，但由于周某善意、有偿取得的房屋，也应当维护其合法权益。周某与陈某签订的《沈阳市房地产转让合同》不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不损害社会公共利益，更非双方当事人恶意串通，损害他人利益，因此该合同不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，应为有效合同，受法律保护。杨某、陈某以出卖房屋未经共有人同意为由主张买卖合同无效并返还诉争房屋的理由不能成立。

    关于第二个争议焦点，二审法院认为：行政机关的具体行政行为是否合法有效，与公民之间的民事行为是否有效，分别受不同的法律规范调整，除法律、行政法规规定必须经批准、登记的之外，具体行政行为被法院判决撤销并不能导致民事行为无效。杨某诉皇姑房产局房地产转让审批的行政诉讼案的两审判决，对本案陈某、周某之间的房地产转让合同效力不产生影响。公民之间的房地产转让行为属于民事行为，基于该民事行为所达成的意思表示一致，为民事合同。民事合同是当事人间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，民事合同的效力，只能依据合同法的规定依法确认，凡依法不具有法定无效情形的，均应为有效。建设部《城市房地产转让管理规定》（以下简称《规定》）及《已购公有住房和经济适用住房上市出售管理暂行办法》（以下简称《办法》）虽规定在城市规划区国有土地范围内房屋转让须经过审批，但其着眼点是基于行政管理和保障国家税费及时准确收缴。而关于合同的批准、登记，《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”由于前述《规定》和《办法》系部门规章，其规定的审批行为均不能产生影响合同效力的问题，即当事人间的交易行为是否经过行政审批及审批行为是否正确，不影响诉争房屋买卖合同的效力。因为合同具有相对性，只在合同当事人间有约束力，其本质在于双方的合意，不受合同以外的其他主体行为的影响。杨某所诉皇姑房产局的行政审批行为是否合法，与陈某、周某所签订房地产转让合同是否有效是两个独立的法律关系，且不互为前提，也不互相制约，皇姑房产局房产转让审批的具体行政行为被行政判决撤销并不能导致双方当事人合意成立的、且不违反法律、行政法规强制性规定、不损害社会公共利益的民事合同无效。一审认定陈某与周某之间的房地产转让合同因行政审批行为被撤销而无效不当，应予纠正。

另外，关于陈某与王某签订的《售房协议》、王某与周某签订的《房屋转让协议书》，以及周某与克莱斯特公司签订的《房屋拆迁协议》的效力问题，二审法院认为：该三份合同均无法定无效原因，应为有效合同。其中：陈某与王某签订的《售房协议》、王某与周某签订的《房屋转让协议书》只是在当事人间未履行或未完全履行而已，且陈某与周某所直接签订的《沈阳市房地产转让合同》，所指向的合同标的物亦为本案诉争房屋。加上王某所收取的2000元费用的问题，只能证明陈某拟卖给王某的房屋又通过王某的介绍行为，由陈某直接卖给了周某，即王某、陈某、周某以自己的行为表明已解除陈某与王某签订的《售房协议》及王某与周某签订的《房屋转让协议书》，并且由陈某与周某直接建立房屋买卖合同关系。关于周某与克莱斯特公司签订的《房屋拆迁协议》，根据《城市房屋拆迁管理条例》第四条“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；本条例所称拆迁人是指依法取得拆迁取可证的单位，被拆迁人是指被拆迁房屋的所有人”之规定，上诉人周某在拆迁前已取得房屋所有权证，即已为房屋所有权人，故应为被拆迁人，其与拆迁人签订的《房屋拆迁协议》合法有效，且双方均已实际履行完毕，并无争议。对上述三份合同，本案中没有任何一方当事人主张该三份合同的效力问题，该三份合同也不属于法院可以不经当事人请求而主动宣告无效的情形，根据不告不理的原则，即该三份合同的效力不属于本案审理范围。因此，一审法院确认该三份合同无效不当。

    综上，原审认定事实基本正确，但适用法律错误，应予改判。依照《中华人民共和国合同法》第四十四条，最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》第八十九条、《关于适用〈婚姻法〉若干问题的解释（一）》第十七条第（二）项，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（二）项之规定，判决如下：

    一、撤销沈阳市皇姑区人民法院[2001]皇民初字第2840号民事判决；

    二、驳回杨某诉讼请求。

[评析]

    本案争议的焦点主要涉及两个问题：第一、上诉人周某对诉争房屋所有权的取得是否为善意、有偿。对于这个问题，判决书的论理部分和上一期的“民二庭审判参考”已经论述得很清楚了，在此不再赘述。第二、法院行政判决撤销皇姑房产局对周某与陈某房产转让审批的行政行为是否影响民事合同的效力。这个问题涉及到如何认识行政审批行为及行政裁决对民事法律行为效力的影响问题，“行政裁决确认的无效行为是否决定民事行为也当然无效”、“如何正确认识登记行为对民事行为效力的影响等问题”，一直是民事审判尤其是房地产审判中存在分歧较多的问题，本案判决的论理对解决此类问题，具有一定借鉴意义。

    （一）行政行为及行政裁决与民事法律行为的关系

    本案中，杨某对皇姑区房产局发证审批行为不服，提起行政诉讼，一、二审行政判决已将周某取得的房产证撤销；而本案民事诉讼又认定周某的购房行为有效，这是否意味着民事诉讼与行政诉讼裁判结果相冲突的问题？笔者认为，两者之间并不矛盾，理由如下：

    首先，民事诉讼与行政诉讼是两种不同性质的诉讼，其诉讼主体及适用的法律规范不同决定裁判结果必然不同。民事诉讼解决的是平等主体之间的民事争议；依据的是民法通则、合同法等民事法律规范。民事判决的结果直接导致平等主体之间民事权利的取舍；行政诉讼解决的是行政主体与作为行政管理相对方的公民、法人或者其他组织之间的行政争议，标的指向的是行政法律关系，其主要特征是“不对等性”，即行政主体的地位不平等（行政主体可以单方面设立或变更行政法律关系，而无须征得对方同意）。行政诉讼依据的是包括地方性行政法规在内的行政法规和行政规章制度。行政诉讼的裁决结果，只影响行政行为的效力，而对平等主体之间民事争议并未进行裁决，因此，其结果不影响相对人的民事行为效力。

    其次，行政诉讼裁决是民事诉讼中的重要证据，但并不必然决定民事诉讼的结果。按照行政法律规范的要求，行政机关作出的具体行政行为应符合合法性和合理性两个方面的要求。具体行政行为违法或虽然合法但不合理（不适当），都可能对相对人的合法权益造成侵害。但根据《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，只对具体行政行为的合法性进行审查。以登记发证行为合法性审查为例，行政诉讼对事实和证据的审查主要是形式审查。从建设部《城市房屋权属登记管理办法》以及《城市房地产转让管理办法》的相关规定来看，发证机关行使职权采用的是形式审查标准，即审查申请发证所提供的形式要件是否齐全，对房产取得、转让等民事法律行为的效力不作审查，因此，行政诉讼合法性审查当然也是形式审查。“房产登记发证行为本身不直接使申请人获得权利，登记发证机关不能以自己的意志改变申请人的民事权利，它只是对申请人现有房产权属状态的认可和证明，而不是对相对人和第三人之间特定权利和事实的确权和裁决。”（辽宁省高级人民法院2003年3月28日《房地产登记类行政案件研讨会会议纪要》）可见，行政诉讼的裁决结果并不直接影响民事裁决的结果。这一点从最高人民法院公布的“赵立新诉宁夏回族自治区国有资产管理局产权界定批复上诉案”中可以得到认证。该案中，赵立新与第三人宁夏科协就宁夏成套公司的产权争议的民事诉讼正在审理期间，宁夏回族自治区国有资产管理局对宁夏成套公司的产权作出了界定批复，赵立新不服引起行政诉讼，并上诉至最高法院。最高法院合议庭认为，“在人民法院民事诉讼审理期间，宁夏国资局接受申请人的申请并依据行政法规有权对企业资产作出产权界定。宁夏国资局对企业资产作出产权界定的目的是为了解决企业财产所有权的性质问题，而人民法院审理赵立新与宁夏科协的民事案件是为了解决个人与企业之间财产争议的民事纠纷。在人民法院民事案件诉讼期间，当事人申请国资局进行产权界定，不属于就同一纠纷寻求不同救济问题，且国资局的界定在价值取向上与民事裁决并不冲突。因此，本案中，行政裁判不应当以民事判决为依据。” （《行政执法与行政审判参考》2001年第一辑）

    同样，在本案中，杨某就不服皇姑房产局房产转让审批的具体行政行为而提起的行政诉讼，解决的是这一具体行政行为是否合法，能否维持的问题，适用行政法律规范；而本案要解决的是陈某与周某所签订的房地产转让合同是否合法有效的问题，适用民事法律规范。杨某所诉的具体行政行为是否合法，与陈某、周某所签订房地产转让合同是否有效是两个独立的法律关系，且不互为前提，也不互相制约。因此，皇姑房产局房产转让审批的具体行政行为被行政判决撤销并不能导致双方当事人合意成立的、且不违反法律、行政法规强制性规定，不损害社会公共利益的民事合同无效。皇姑区法院的行政判决亦认为双方民事合同是否有效的问题，应另案解决。

    （二）登记、审批行为对民事行为效力的影响

    关于合同的批准、登记，《合同法》第四十四条规定，“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（一）》第九条规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力。”从上述法律规定可以看出，作为合同生效要件的“批准、登记”与合同标的物发生物权变动时的“公示登记”具有不同的法律性质和效力。

    物权的产生、变更和丧失统称为物权的变动。由于物权具有的排他性决定其变动也具有排他性，如果没有一定的方式将其变动从外部表现出来，就会给第三者带来危害，影响交易的安全。例如，在房屋上设定抵押，如果不以一定的方式表现出抵押权的存在，那么，不知该抵押权存在的房屋购买人旧可能蒙受损害。因此，民法上关于物权的变动，采取了动产以“交付”为公示方法，不动产以“登记”为公示方法。当事人如果信赖这种公示而为一定的行为，即使登记和交付所表现的物权状态与真实的物权状态不相符，也不能影响物权变动的效力，这就是民法上物权变动的“公示公信”原则。

    按民法上的物权行为理论，物权在法律上属于支配权，债权在法律上属于请求权（当事人订立合同后，会在当事人之间产生请求权的约束力）。中国社科院民法研究室主任孙宪忠 教授认为，不动产登记是物权设定成功的表征，登记之后，才能依法取得物权。当事人之间为转移物权而订立的合同，在当事人之间会产生请求权的约束力；——但是也正是因为请求权只是在当事人之间产生约束力，所以这一合同成立以及有效不必以不动产登记作为必要条件，债权对第三人没有约束力，所以合同的成立不必要进行公示，也就是说，合同完全可以因为当事人之间的意思表示一致而成立和有效。合同的成立有效，不是物权有效变动的充分必要条件，不能因为合同成立有效就自然发生的物权成立或者有效结果。

    可见，作为物权变动公示效力的登记，并不直接影响合同的效力。未进行登记，当事人之间订立的合同，只要不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的法定无效情形，不违反法律法规禁止性规定，就应为有效合同，受法律保护。不经登记的不动产转让合同，只是不发生对抗第三人的效力。

    （三）房产证在民事诉讼中的作用

    房产证是房屋所有权（在我国还应包括公有房屋承租使用权）证的简称。是由不动产登记机关发放的证明房屋所有权归属的书面凭证。按照物权变动原理，房产登记作为一种特殊的具体行政行为，会产生以下三个方面效果：一是房屋的所有权因登记而设定和转移；二是行政相对人所享有的权利因登记而推定为正确和真实；三是第三人的信赖利益因登记而受到保护。

    在民事诉讼中，房产证作为证据，可以证明房产登记的事实。房产证的证明力是以其上记载与房产登记机关登记簿上的记载一致为依据的，如果房产证记载的事项与登记簿上的记载不一致，房产证在房产交易中就失去了证明力。如果房产登记簿上记载的事项未做变更，房产证自身单独变更不产生物权法上的效力，因此，房产证的交付不产生房屋所有权转移的效果。

    正因为房产证在民事诉讼中作为证明房产权属的一种重要证据，其证明力的作用大小只能与其他证据相互比较来确定的。梁慧星教授认为，“登记机关的证据在法庭上的证明效力不是绝对的，法律上推定登记机关证据与公证机关证据的证明力，法律术语是推定的证明力。对这类证据，法院首先承认它，然后允许当事人以反证加以推翻。当事人不能以反证加以推翻时，就采纳它，根据它来确定事实。”（梁慧星著《裁判的方法》）。 在房屋权属争议中，当房产证证明的事实与其他证据证明的事实发生冲突时，其他证据的证明力明显大于房产证的证明力时，法院完全可以按照优势证据的原理，以优势证据确定房屋的权属，而不必先中止诉讼，待房产登记机关撤销房产证后再行判决。正如前面提到的，行政机关的发证审查属形式审查，而民事审判则应进行实质审查，当法院的民事判决改变了房产登记的事项时，当事人可以依判决申请登记机关变更。但在有些案件中也确有“先行政后民事”的必要。例如 ，房产证的证明力在民事诉讼中与其他相反证据相比占据明显优势，而当事人就发证行为的行政诉讼正在进行之中，为了避免给当事人造成诉累，民事诉讼可以暂时中止，待行政诉讼结果确定后再行判决。

[作者简介]

    张东波，男，毕业于中国社会科学院研究生部，沈阳市中级人民法院民二庭庭长。