【编者按】地产业被称为半个金融业,在一个正常的市场经济社会里,相互双方都离不开对方。土地的开发、利用、经营等一般都需要注入大量资金,土地金融对于土地开发和利用来说具有特别重要的意义,而土地资金运动的固定性和较强的自然增值性也吸引了金融机构乐于贷款或投资于土地。
在我国,土地金融正处于方兴未艾的关键时期,土地融资的模式多种多样,从大的方面可以分为:土地收购储备融资和土地使用权转让市场融资。前者又包括政府财政投入、银行贷款、土地出让收益、发行土地债券、利用外资、租赁融资、土地证券化融资等;后者又包括抵押融资、土地使用权转让、土地开发融资等 。本文将主要讨论我国土地融资的信托模式。
一、土地金融与信托之基本概述
1.土地金融之概述
土地金融是以土地为媒介进行的货币与资金的融通活动,也是以土地经营为目的的资金融通活动。即通过信用方式有效地组织和调剂土地领域中货币资金的活动,通常会利用土地作为长期信用的担保物来获取资金融通的一种长久性金融流通形式。土地金融的直接目标是实现土地资金化。土地商品的特性决定了土地资金具有垫付量大、周转期长、运动的相对固定性、增值性、营运的稳定性等特征,因此土地金融一般具有自偿性、较大的灵活性、较强的政策性、一定的脆弱性。土地金融业务主要包括土地抵押贷款、土地有价证券发行、买卖等诸多业务。当然,土地金融有农地金融与市地金融之分,本文讨论的主要是市地金融。金融业为了金融资本的保值、增值和有利可图,也为了谋求资金的相对安全,还为了有利于吸收存款和开展其他中间业务,因此会支持和配合土地的开发及利用。完善的土地金融服务在聚集资金、分散风险与配置土地资源等方面均具有突出的作用。
总之,地产业与金融业之间是一种相互依存、相互支持、相互促进、共同发展的关系。我国发展土地金融对于土地开发、耕地保护和提高建设用地的利用率具有十分重要的意义。目前,我国土地金融的发展尚处于起步阶段,但有很广阔的发展前景。
2.信托之概述
信托是一种财产转移或管理的设计(或手段),也是一种以受托人为中枢的独特制度设计,它作为一种严格受法律保障的财产管理制度,通过基本的三方关系(委托人、受托人和受益人)来更安全、更高效地转移或管理财产,从而满足人们在处置财产方面的不同需求。信托制度能够较好地保证财产的独立性和安全性,在实现破产隔离、合法节税、达到公益及慈善目的等方面具有重要价值,并且可以颇具弹性地加以灵活运用,其基础功能在于财产转移与财产管理,并由此衍生出资金融通、资本积聚和社会福利等方面的功能。相比于代理和公司等其他财产管理制度,信托具有自己独特的“长期规划”、“弹性空间”和“对受益人切实保障”等制度优势。信托行为是由两种行为组合而成,其一是财产的转移或其他处分行为,其二是形成受托人对信托财产应负管理处分义务之行为。倘若套用民法上的观念,前者是使财产权直接发生变动的行为,性质上属于处分行为,同时依信托财产的种类差异,还可分为物权行为或准物权行为;后者是使债务发生的行为,而具有负担行为或债权行为的性质。因此,信托行为实际上是由负担行为与处分行为两者相结合而成。
我国《信托法》(2001年)第二条规定:“本法所称信托,是指委托人基于对受托人的信任,将其财产权委托给受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的,进行管理或者处分的行为。”我国台湾地区《信托法》第一条规定:“称信托者,谓委托人将财产权移转或为其它处分,使受托人依信托本旨,为受益人之利益或为特定之目的,管理或处分信托财产之关系。”在英国,信托是一种衡平法上的义务,强制要求受托人为了受益人的利益而处理其所控制的信托财产。任何受益人均可以要求受托人忠实谨慎地履行此项义务。而受托人在管理或处分信托财产的过程中,对任何未经信托或法律豁免的疏忽行为或不当行为,均须承担违反信托的相应责任。在美国《信托法重述(二)》(Restatement of Trusts,Second)的框架下,如果未有“慈善”、“回归”、“拟制”等限定词时,信托被视为一种基于明示意图而产生的信赖关系(fiduciary relationship)。其结果是:一个人(受托人)享有信托财产的法定所有权,同时也负有衡平法上的义务,并且为了另一个人(受益人)的利益而管理或处分信托财产。因此,可以认为,“信托”是指委托人基于对受托人的信任,将其财产(权)转移给受托人,由受托人按信托目的(包括委托人的意愿),以自己的名义,为受益人的利益或特定目的,而管理或处分该财产的行为。当然,通常的“信托”不包括回归信托、拟制信托等特殊的信托①。
二、土地开发资金信托
自2002年信托投资公司重新登记以来,已有多家信托投资公司连续推出土地开发资金信托。同时,到目前为止,土地开发资金信托也是我国土地融资的信托模式中最简易和最常用的一种类型。
1.概念界定
笔者认为,土地开发资金信托就是以土地开发贷款为信托目的和信托用途的集合资金信托。就其本身的性质而言,应属于一种土地开发融资的资金信托。更进一步讲,土地开发资金信托通常属于集合资金信托,而非单一资金信托。
根据《信托投资公司资金信托管理暂行办法》(2002年)②第二条,资金信托业务是指委托人基于对信托投资公司的信任,将自己合法拥有的资金委托给信托投资公司,由信托投资公司按委托人的意愿以自己的名义,为受益人的利益或者特定目的管理、运用和处分的行为。③信托投资公司办理资金信托业务可以依据信托文件的约定,按照委托人的意愿,单独或者集合管理、运用、处分信托资金。单独管理、运用、处分信托资金是指信托投资公司接受单个委托人委托、依据委托人确定的管理方式单独管理和运用信托资金的行为。集合管理、运用、处分信托资金指信托投资公司接受二个或二个以上委托人委托、依据委托人确定的管理方式或由信托投资公司代为确定的管理方式管理和运用信托资金的行为。根据最新的《信托公司集合资金信托计划管理办法》(2007年)第二条,集合资金信托计划是由信托公司担任受托人,按照委托人意愿,为受益人的利益,将两个以上(含两个)委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动。
由上可见,在土地开发资金信托中,信托公司作为受托人将多个委托人(兼受益人)的资金集合起来,以贷款的形式用于土地开发,从而为土地开发机构解决了融资难题。
2.主要特征
当前,在我国的土地融资中,土地开发资金信托通常表现出以下特征:第一,受托人管理的集合资金通常被用于土地一级开发。所谓“土地一级开发”,即政府委托土地储备中心按照土地总体规划对确定的存量国有土地、拟征用和“农转用”土地,统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为。它是土地出让前的运作方式,也就是通常所说的进行“七通一平”,把“生地”变成“熟地”,使土地达到出让标准。鉴于土地一级开发是完善城市功能、促进城市发展的基础和前提,也是招商引资、发展区域经济的先决条件,因此地方政府积极推动信托公司开展土地开发资金信托业务。第二,笔者总结发现,土地开发资金信托中的受托人多为地方财政背景的信托投资公司。由于土地一级开发主要是地方政府或其土地储备机构掌控,因此具有地方财政背景的信托投资公司可以发挥其资源优势,便利地获得土地开发融资项目。第三,土地开发资金信托募集的资金量通常较大,一般是几亿到十几亿元。这主要是因为土地一级开发的投资额较大。第四,土地开发资金信托的期限一般较长,多为2-5年。这主要是因为土地一级开发的周期通常比较长。第五,土地开发资金信托中一般都有政府担保或政府变相担保的设计。由于目前信托公司提供贷款通常都需要担保,因此在土地开发资金信托的贷款设计中,一般都以政府确认函或地方政府主要投资的企业来提供担保。
案例1:北京商务中心区(CBD)土地开发资金信托
2002年,北京国际信托投资有限公司(以下简称“北国投”)推出了北京商务中心区(CBD)土地开发项目资金信托。这是典型的土地一级市场开发项目,也是一个指定管理(特定用途)的资金信托,还是全国第一个以CBD概念为题材的信托投融资产品,开创了国内信托行业对大型化、综合类建设项目进行信托投融资运作的经典案例。该信托产品创下了当时国内资金信托项目中最大的融资额度。
北京商务中心区(CBD)土地开发资金信托计划期限为5年,信托计划的规模为信托合同不超过200份,单笔信托最小规模5万元,资金规模约为15亿元人民币(实际规模约为6亿),预期年收益率为4.8%④,收益分配期限为信托成立之日起每满一年后的10个工作日内,推介期为2002年9月9日至2002年10月15日(国庆休假期间除外),开户银行为华夏银行。该信托计划的资金主要用于北京CBD土地开发和基础设施建设项目,即以贷款方式贷放给北京土地整理储备中心商务区分中心,用于CBD土地开发及基础设施建设项目, 并辅助进行资本市场投资和资金市场运作。根据北京市朝阳区人民政府、北京商务中心区管理委员会、北京市土地整理储备分中心商务区分中心与北国投签订的《北京商务中心区土地开发项目融资框架协议》,北国投结合自身业务特点与CBD项目的实际情况,以及投资者获取长期稳定收益的需求,制定CBD土地开发项目资金信托计划,其目的是将多个指定管理资金信托的信托资金聚集起来,发挥规模投资优势,主要以信托贷款方式贷放给储备分中心,用于CBD的土地开发及基础设施建设项目,辅助进行资本市场投资和资金市场运作。
北京商务中心区(CBD)土地开发资金信托计划在账户管理方面,设立了专用的信托账户,与信托公司自有资金分别管理,并为不同委托人的信托资金分别记账,充分保证信托资金的独立性和完整性。该信托计划在风险控制方面,采用了特殊的“财政支持”,即根据《北京市朝阳区人民政府关于北京商务中心区土地开发项目的确认函》,下述收入将用于偿付信托贷款本息:一级土地开发的直接净收益;在北京商务中心区开发过程中,可由朝阳区财政支配的其它各种收益;前述资金不足时,由朝阳区财政统筹安排资金,予以补足。如此充分的政府信用担保,极大地增强了委托人的认购信心,使该信托项目在当时获得了很大成功。另外,该信托计划还具备良好的流通性,即经受托人审核并登记,委托人(兼受益人)可办理转让手续,也可依法继承。
案例2:南昌市土地储备中心贷款资金信托
该信托的受托人为江西国际信托投资股份有限公司(以下简称“江西国投”),于2003年7月27日成立,不允许提前终止,资金规模为10 000万元人民币,每份信托合同金额不低于人民币10万元,预计年收益率为3.8%,贷款期限为1年(无宽限期),贷款年利率为4.6728%。江西国投与南昌市土地储备中心和南昌市商业银行签订了关于为南昌市土地储备中心设立资金信托及提供信托资金的《合作协议书》,江西国投与南昌市土地储备中心签订了《信托贷款合同》,该信托计划的资金运用方式是贷款,资金运用领域是基础设施,信托资金使用人是南昌市土地储备中心⑤,担保人是南昌市商业银行,贷款利息于每季度末月20日支付一次。该信托贷款实行专款专用,由受托人监管贷款的提款及使用,并由受托人负责贷款的管理及回收,并且在信托期限内信托资金除发放信托贷款外只可存放于银行。另外,江西国投在向受益人兑付本金和收益时,已通过货币市场的运作,实现了信托实际收益率超过预期的3.8%,达到3.85%。
案例3:崇州市储备土地开发经营项目资金信托
该信托的受托人是衡平信托投资有限责任公司(以下简称“衡平信托”),信托计划成立于2003年9月12日,信托存续期限为24个月,募集资金规模为2 000万元人民币,集合信托资金的主要用途是以贷款方式提供给崇州市土地储备中心,用于崇州市储备土地的收购及相关支出。该信托计划的收益来源主要是崇州市土地储备中心使用信托贷款所应支付的利息及银行存款利息。2005年9月12日,该信托计划下的信托目的已达到,依据信托合同,该信托计划终止。9月13日,衡平信托出具了该信托项目的利润表,并制作了本项目的信托收益分配表,受托人的年报酬及费用预计为信托计划融资总额的1.29%,两年中受托人共计提取报酬242 856.88元。9月14日,衡平信托向受益人返还了信托本金,并分配了信托收益。在该信托计划中,信托收入为2 243 495.5元, 金融机构往来收入为13 948.5元, 信托贷款利息收入为2 229 550元;信托支出为522 245.2元;可供分配的信托收益为1 721 250.3元,第一年的收益按照年收益率4.2%进行分配,第二年的收益则按照年收益率4.406%进行分配。
案例4:郑州市土地储备中心贷款资金信托
该信托为“郑州市城区土地储备贷款资金信托计划”,受托人是百瑞信托投资有限公司(以下简称“百瑞信托”),代理发行机构是建设银行郑州市分行,郑州市自来水公司提供负连带责任的担保,郑州市财政局出具了还款承诺函;融资规模为1-5亿元人民币,根据二年、三年、四年的年限不同,年收益率分别为4.0%、4.3%、4.6%,每年兑付一次;募集的信托资金将以贷款的形式贷给郑州市土地储备中心,用于其在郑州市城区内的土地收购和土地储备。
案例5:抵押型土地开发资金信托
A市的土地储备中心B将A市辖区的土地C抵押给信托投资公司D,D发行资金信托计划募集资金并向B发放贷款,B将资金用于A市辖区的土地E,B以土地E的开发所得款项来还贷,D则用B的还款来向投资者(委托人兼受益人)支付本金及收益。
三、土地储备信托
土地储备信托也是国内信托业近年来开展的一种土地投融资的项目类型之一。目前理论界和实务界对“土地储备信托”的内涵与外延理解不一,有一种观点将国内所有与土地融资相关的信托项目均指称为“土地储备信托”,并将本文前述的“土地开发资金信托”也列为广义的“土地储备信托”之一。笔者并不赞成这一观点,并在本文中实际上把“土地开发资金信托”与“土地储备信托”二者区分开来。下面笔者将集中讨论国内目前土地储备信托的发展情况。
1.概念界定
当前,土地储备信托是指土地储备机构以自身的名义,将储备的土地信托给信托投资公司,由信托投资公司作为受托人以负责该土地的开发融资等活动。众所周知,我国土地储备信托制度的前提是各个地方政府业已建立的土地储备制度。在土地储备信托中,实际上还包含委托或联合具有土地开发资质的专业企业对土地进行开发利用等环节,当然信托投资公司作为受托人通常还担负着不少土地开发的职能。就目前而言,土地储备信托一般是通过在土地公开交易市场对土地进行拍卖来实现资金回笼并获取收益的。
土地储备信托与土地开发资金信托之间的共同之处较为明显,都是采用信托方式以实现土地融资,二者的不同之处可以大致概括为以下几点:(1)土地储备信托一般都是信托公司与土地储备机构合作开展的,而土地开发资金信托则可以是信托公司与土地储备机构、房地产企业等各种主体合作开展的;(2)土地开发资金信托的运作模式相对简单,主要是资金信托后以贷款形式解决土地开发融资问题,而土地储备信托则相对复杂,投融资方式包括但不限于贷款,并且信托公司作为受托人通常还担负着其他职能;(3)土地开发资金信托中一般仅有一个信托(即资金信托),而土地储备信托中一般有两个信托(即土地权利信托和资金信托);(4)信托投资公司在土地储备信托与土地开发资金信托中的地位和作用不同,在前者中信托投资公司参与的广度和深度均超过后者;(5)其他。
目前,我国土地储备信托制度的存在和发展均具有一定的现实意义:第一,对土地储备机构而言,土地储备信托既填补了土地收购和开发中的资金缺口,也弥补了作为政府派生机构的土地储备机构在土地开发方面的专业和经验两方面不足。第二,对信托投资公司(受托人)而言,通过在土地融资中提供充裕的资金而拓展了信托业务并获得了信托报酬。第三,对广大投资者(委托人兼受益人)而言,购买具有政府信用担保和土地增值保障的土地储备信托产品,则可以获得风险相对较低而收益相对较高的投资机会。总之,土地储备信托解决了土地融资难题,推动了土地开发和利用,促进了社会经济发展。
2.运作模式
在当前我国的信托实践中,土地储备信托的运作模式多种多样,下面笔者主要讨论一下通行模式的运作流程。即:
(1)土地储备机构与信托投资公司就土地融资事宜达成初步的合作意向;
(2)信托投资公司对土地储备机构及其所储备的土地进行尽职调查;
(3)土地储备机构(委托人)与信托投资公司(受托人)签订《土地储备信托合同》,双方约定由信托投资公司对土地进行融资、一级开发或在土地交易市场进行招标拍卖等;
(4)信托投资公司与负责土地一级开发的专业公司签订《土地开发合同》,委托土地开发的专业公司对已经交付信托的土地进行一级开发,同时约定由信托投资公司负责为土地开发进行融资;
(5)信托投资公司发行集合资金信托计划,向广大投资者(委托人兼受益人)募集资金;
(6)信托投资公司把募集到的资金集合起来,专门投资于土地的一级开发;
(7)信托投资公司依据土地储备机构的委托,把已经开发好的“熟地”在土地公开交易市场进行招标拍卖;
(8)信托投资公司用土地拍卖所得款项首先支付投资者的本金和收益,从而解除《资金信托合同》;
(9)信托投资公司在扣除管理费用、应得报酬和需分配收益之后,向土地储备机构交付土地拍卖的收益余额,并解除双方的《土地储备信托合同》。
当然,在上述流程中,除了土地融资外,有不少事务可以由土地储备机构自己来独立完成,或者委托其他专业机构来完成,例如土地招标拍卖。需要说明的是,以上流程仅仅介绍了信托投资公司利用信托方式在土地一级开发过程中的一般作用。实际上,还有其他的运作方式,例如信托投资公司联合土地开发企业共同开发土地,或者与“房产信托”结合起来而由自己直接购买开发后的土地进行房地产经营等等。
3.案例分析
A市的土地储备中心B与信托投资公司C合作成立“土地出让权信托⑥”。即:土地储备中心B将A市辖区的土地D之出让权(包括但不限于拍卖权、招标权和协议转让权等权利)信托给信托投资公司C,双方约定由C负责土地D一级开发完成后的出让工作并在出让金中优先受偿贷款本息。具体流程是:(1)由土地储备中心B提出土地储备计划和出让计划,并经地方政府批准后向社会公布。(2)B将列入出让计划的土地D之出让权信托给信托投资公司C,并在信托合同中列明信托投资公司C和土地储备中心B为共同受益人(即C享有贷款本息的优先受偿权,B则享有剩余资金的所有权)。(3)在B与C的信托合同签署完毕后,C负责筹集和提供资金,B则负责组织完成征地、拆迁、支付补偿金等工作;这里,土地平整所需的资金由C提供,当然在必要时土地平整工作也可由C来完成。(4)在土地D一级开发完成后,C负责土地的出让工作,出让所得款项划入信托账户,并在扣除贷款本息和其他投入后,剩余利润全部返还给B或者其他相关部门。
四、我国当前土地融资信托模式的风险分析
上文中对土地开发资金信托和土地储备信托进行了论述,笔者发现,这两种方式均在很大程度上适应了近年来我国土地融资的需要。但是,由于政策的逐步严格化和规范化,这两种土地融资的信托方式已面临诸多限制,现在很有必要进行深入反思。
正如上文所述,土地开发资金信托和土地储备信托都与当前我国的土地储备制度紧密相关,尤其以后者为甚。土地储备制度,或者称之为土地收购储备制度,一般是指由地方政府委托的机构依据特定的法律程序,并运用一定的市场机制,按照土地利用的总体规划和城市规划,通过征用、收购、换地、转制、到期回收等方式,从分散的土地使用者手中把土地集中起来;并由地方政府或其委托的机构统一进行土地开发,在完成了房屋的拆迁、土地的平整等一系列前期开发工作之后,根据城市土地出让年度计划,有计划地将土地投入市场以供应和调控城市各类建设用地需求的一种土地经营和管理制度。在土地开发资金信托和土地储备信托的交易结构中,通常以地方财政担保、政府投资企业担保或者储备土地抵押等作为主要的风险控制措施,以政府财政预算、储备土地转让收入等作为资金偿还来源。
近年来,越来越多的信托机构和投资者将目光瞄准土地开发资金信托和土地储备信托。但是,由于土地储备的特殊性,在以储备土地抵押、地方财政担保以及储备土地转让收入实现还款等风险控制措施上,仍有一定的不确定性,因此信托经营风险依然存在。去年,对信托业界影响颇大的银监发[2006]54号文也在第五条中明确要求信托投资公司注重防范土地储备贷款风险。当然,储备土地价值存在不确定性也是一个不容忽视的问题。土地储备贷款通常的还款来源是未来土地的转让收入,在没有其他有效担保的情况下,以所储备土地进行抵押似乎是最直接的风险控制措施。但是,储备土地的价值往往具有不确定性,它与未来所规划的用地性质、土地使用年限、容积率等各项指标密切相关。当土地被储备后,政府会根据新的规划重新对其用途、使用年限、容积率等各项指标进行调整和确定,在储备土地的规划尚未出来之前,其用地性质、使用年限、容积率等重要指标处于未确定状态。此时,对土地的估值将十分尴尬,一方面无法根据新指标对储备土地进行合理估值,另一方面被储备土地的原产权证已经被土地储备机构注销,土地使用权随之消失,也就不可能按照旧指标进行估值。可见,土地储备机构以所储备土地进行抵押时,其土地使用权的性质和价值在一定程度上是模糊的。
另外,地方财政担保方式也存在问题。由于土地储备项目所具有的政府背景,地方政府往往会承诺当土地转让收入无法偿还贷款本息时,以地方财政承担偿还责任。但这种承诺的意义显然不大:首先,有关监管部门早已明确,严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务,提供任何形式的担保或者是变相担保;其次,由于地方政府的信用与国家信用难以相提并论,使得脆弱的地方财政难以承受巨额的债务负担。目前我国一些地方政府的债务不仅规模庞大,而且结构分散,部分地方财政所背负的债务负担已经相当沉重,并不具备承担非预算债务的能力;最后,若存在财政赤字、城市建设资金匮乏等问题,地方政府将会以土地储备机构作为财政融资的重要渠道,在缺乏有效监督和制约的条件下,出让土地所取得的收人往往被挪用至其他建设项目或者用以弥补赤字,而不能及时返还土地储备机构用以偿还贷款,使得土地储备机构无法按期还本付息。
最后,储备土地的操作过程面临变数。目前,我国土地的出让主要通过公开拍卖方式。土地在经过储备并完成相关基础设施建设,到实现出让收入后偿还贷款,要面临一系列的问题,包括征地拆迁、出让计划、竞价拍卖等问题。在一些地方,征地拆迁的难度极大,拆迁中的钉子户是政府极为头痛的问题。面对天价拆迁补偿,面对不能强制拆迁的国家政策,一些土地一拖数年难以完成拆迁。这样的土地储备项目贷款将面临拆迁风险。在完成土地平整和基础设施建设后,储备土地就需要纳入年度土地出让计划。能否按计划纳入年度出让计划,直接关系到储备土地贷款资金的按时回收。如果根据政府的统筹安排不能按计划纳入土地出让计划,贷款资金将面临跨期风险。而如果土地在储备中途面临特殊用途变更,比如变更为城市公园、防洪区、军事区等公益和特殊用地时,其质押物和资金回收安排也将重新考虑。在土地出让环节,能否顺利实现公开拍卖并收回土地出让款,直接关系到贷款的最终回收。这一环节将面临可能流拍、拍卖价可能达不到贷款金额等风险。
由此可见,土地开发资金信托和土地储备信托所面临的土地储备风险需要引起高度关注。通常的土地储备贷款风险控制措施并非完美无缺,具体的储备项目依然存在不同程度的风险。因此,土地开发资金信托和土地储备信托仍具有诸多潜在风险,这在很大程度上也成为当前我国土地融资的信托方式之重要缺陷。对于信托机构而言,同样不能轻视风险控制措施的设计和安排,并根据具体的地域条件、土地储备用途和其他要素进行风险计量,而不能仅仅局限在以储备土地进行抵押和由地方财政提供担保等传统的风险控制措施上。对于投资者而言,则更需要充分关注具体的土地融资信托产品(包括土地开发资金信托和土地储备信托)所提供的具体担保措施和土地的未来规划,应对当地的经济发展前景、房地产市场走势、地方政府履约信誉等进行全面的了解和分析,从而选择理性的投资策略。