我国股权转让所得税管理：存在问题与对策_

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我国股权转让所得税管理：存在问题与对策

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作者:杜爽来源:《税务研究》，柴善清律师13588265953摘选阅读:

   内容提要：近年来，为加强股权转让的所得税管理，财政部、国家税务总局发布了一系列规范性文件，但由于税收政策规定的不完备、不明确，为纳税人提供了避税机会，增加了税收风险。此外，实际管理中还存在区域优惠政策欠周全、地方税源竞争激烈、征管力量不足、政策执行效果差等问题。税务机关应当全面掌控股权转让链条，增强股权转让课税的科学性；建立股权转让预警体系，提高税源分析能力；建立多方联动的股权转让管理体系；加强与政府其他部门以及评估机构的合作力度；加强税收宣传，提高税务人员的服务能力。
    关键词：股权转让所得税管理税收风险
    在直接融资蓬勃发展的大趋势下，我国资本市场中的股权投资行为正进入一个快速发展期。2011年我国市场股权投资退出方式中，股权转让占比8%，而2016 年，这一比例上升至31%.由此，关于股权转让的税务管理问题日益受到关注。近年来，财政部、国家税务总局针对股权转让发布了一系列规范性文件，并出于鼓励地方发展、保持税收中性、避免税收政策干扰企业并购重组决策、缓解纳税人在重大股权转让事项中现金流不足的困境、方便税收管理等方面的考虑，制定了关于股权转让所得课税的优惠政策。然而，这些优惠政策却被部分纳税人利用进行避税，再加上部分股权转让规定存在争议、地方税源竞争激烈、征管力量不足等问题，严重影响了财政收入，产生了税收不公。因而，系统地分析当前股权转让所得税管理存在的问题，提出有针对性的建议，极具现实意义。
    一、我国股权转让所得税管理的政策规定
    （一）考虑支付能力的股权投资优惠
    我国企业或个人若以非货币性资产对外投资，需依照分解理论，将对外投资行为视为先转让非货币性资产再使用转让所得进行投资的行为。股权属于企业或个人的非货币性资产，因而对于纳税人以股权对外投资的行为应当征收所得税。然而，由于在这一投资过程中，纳税人并未获得现金收入，可能面临现金流不足的困境。为避免由于纳税人缺乏纳税能力而改变其作出的投资、并购、重组等决策，《国家税务总局关于个人以股权参与上市公司定向增发征收个人所得税问题的批复》（国税函〔2011〕89 号）对企业和个人的股权投资行为均给予了递延纳税的优惠。
    （二）激励目标下的股权划转优惠
    根据《国家税务总局关于企业处置资产所得税处理问题的通知》（国税函〔2008〕828 号），一项资产在企业内部转移时，对隐含增值的部分税收上不予确认。《财政部国家税务总局关于促进企业重组有关企业所得税处理问题的通知》（财税〔2014〕109 号）对集团企业股权划转所得课税问题进行了特殊规定，满足条件的100% 直接控制的居民企业之间的股权划转，双方企业均不确认所得，划入方企业以被划转股权的原账面净值确认计税基础。这意味着母公司将其股权转移给子公司，在满足税法规定的条件下，不需缴纳企业所得税，被划转的股权隐含增值的部分在税收上不确认实现。企业所得税通常是以一个独立法人为纳税主体进行纳税，法人企业转让股权只有在股权转移给集团外企业或个人时才确定应纳税所得额的政策规定，具有递延纳税的性质，是一种激励性税收管理制度。
    （三）基于有效征管的课税规定
    为配合企业改制，促进股票市场稳健发展，《财政部国家税务总局关于个人转让股票所得继续暂免征收个人所得税的通知》（财税字〔1998〕61号）
    规定，个人转让上市公司股票取得的所得暂免征收个人所得税，而法人转让股票所得并不享受这一优惠待遇。实际上，这一政策规定也是为了方便所得税管理。对于法人转让金融商品取得的所得，税法对不同类型股票、证券取得的收益、亏损加总后的综合所得进行课税，企业所得税遵循连续纳税原则，若企业当年亏损，能够结转以后年度弥补。而个人所得税分类课征，没有亏损弥补的规定，若个人当期转让股票取得的收益需要缴纳所得税，对于转让损失则没有对应的处理办法，会增加税收管理的难度。
    此外，税法对代持股纳税人的规定也考虑了税收管理的因素。我国税法规定，代持股转让的纳税人应当为股权工商登记的持有方，而非实际持有方。若税法规定代持股的纳税人为实际持有方，需要首先评估代持股协议的真实性与合理性，且实际持有方较多时，税法无法对纳税人进行有效管理，尤其是在实际持有方为自然人的情况下，纳税人流动性较大，评估更难进行。
    （四）防止重复享受免税政策的规定
    为解决股息性重复征税问题，我国税法规定，符合条件的居民企业之间的股息、红利等权益性投资收益为免税收入。而企业的留存收益中也会包含这部分“持有收益”，税法规定在计算股权转让所得时，只允许扣除取得成本，不得扣除被投资企业未分配利润等股东留存收益中按该项股权所可能分配的金额。这是因为，股权转让不会改变被投资企业的注册资金或股本，之后股权还可能会继续被转让，若税法在此环节对股息所得免税，此项股权之后再被转让时，同一笔免税的金额可能会再次享受免税待遇，使得两个或多个主体享受优惠。撤资或清算会引起被投资企业注册资本或股本的直接减少，未分配利润和盈余公积之后不再会产生分配环节，此时对股息所得免税不会产生上述问题。
    （五）反避税意图下的原始股转让课税规定
    2009 年，我国出台了《财政部国家税务总局证监会关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的通知》（财税〔2009〕167号），对于纳税人出售大小非解禁原始股与IPO新股原始股取得的所得征收个人所得税。这一规定有力地打击了纳税人以出售股权为目的、通过构建自然人直接持股模式享受自然人转让股票暂免征税优惠以降低其税收负担的行为。
    二、我国股权转让所得税管理存在的主要问题
    （一）税收政策不完备，为纳税人提供了避税机会
    1.股权划转优惠适用条件不严谨。税法出于激励目的给予的递延纳税优惠政策缺乏动态性。财税〔2014〕109 号文件规定，直接持股比例为100% 的居民公司间的股权划转不确定纳税义务。而这一持股比例为静态时点比例，并未考虑企业股权转让前、后时点的持股比例，居民企业之间进行股权转让时点符合这一比例要求即可。在这种情况下，欲进行股权划转的集团公司很可能先通过调整持股比例，达到100% 直接控股的要求，以享受税收优惠待遇。
    此外，税收政策仅规定股权划转后连续12个月内不改变被划转股权原来实质性经营活动，但对于股权划转前是否可改变经营活动属性，税法未作明确规定，这意味着，纳税人股权划转前改变企业经营活动再进行股权划转同样可满足条件，享受优惠待遇。
    2.不同持股方式的税收待遇有失公平。由于个人转让上市公司股票免征个人所得税，企业转让上市公司股票课征企业所得税，因而若个人的目标为出售其持有的股票，可先调整持股结构，将其间接持有某公司股票调整为直接持有该公司股票后再出售，即可降低税负。而税法对企业取得的满足条件的股息红利免税，个人取得股息红利征收个人所得税，因而若个人的目标为持有股票取得股息红利，则可变直接持股模式为间接持股模式，通过持有中间公司股权进而间接持有目标公司股权，从目标公司取得的股息红利可享受免税待遇。由此可知，不同类型的持股方式会产生差异税收待遇，纳税人可能会利用这种税收差异进行避税。
    （二）股权转让税收政策不明确，增加了税收风险
    1.间接股权转让课税操作性差。依据《企业所得税法》，我国出台《国家税务总局关于非居民企业间接转让财产企业所得税若干问题的公告》（国家税务总局公告2015 年第7 号，以下简称“7 号公告”），将是否具有商业实质作为判定间接转让我国居民企业股权等财产是否具有合理商业目的的因素之一。“7号公告”要求从交易各方所履行的功能和承担的风险对企业架构是否具有经济实质进行考察，但并没有对功能与风险考察项目以及不同行业功能与风险的特点提供进一步指引，因而在实际发生间接股权转让时，税务机关对是否具有合理商业目的的判断并无明确依据。
    2.关于对赌协议补偿所得课税难以落实。股权转让交易中，股权投资方取得的对赌协议补偿款应当冲减投资成本还是计入营业外收入处理，税法规定并不明确，各地税务机关处理办法也不一致。例如，海南省相关文件指出，对赌协议中取得的利润补偿可以视为对最初受让股权的定价调整，即收到利润补偿当年调整相应长期股权投资的初始投资成本。而北京市在对某股权转让案中的处理决定则表明，对赌协议本身不会对股权转让合同的效力及股权交易的实质造成影响，因而企业获得的对赌协议补偿款应当缴纳企业所得税。
    此外，《股权转让所得个人所得税管理办法（试行）》（国家税务总局公告2014 年第67 号）规定，纳税人按照合同约定，在满足约定条件后取得的后续收入，应当作为股权转让收入。但被投资公司未达到协议规定的利润目标，支付给个人的对赌协议补偿款是否冲减当期应纳税所得额，在实际税务管理中税务机关与纳税人之间存在较大争议。
    （三）税收区域优惠政策欠周全，地方税源竞争激烈
    为鼓励地方经济发展，政府规定了区域税收优惠政策，但当前不少企业通过成立空壳公司、建立不同类型的股权转让架构以享受税收优惠，这不仅没有带动地方经济发展，反而侵蚀了国家税款，造成了地方税源恶性竞争的局面。例如，企业通过在西藏建立全资子公司，由直接转让某公司股权变为由全资子公司转让该公司股权即可享受西藏15%的企业所得税优惠税率及地方优惠政策。根据财税〔2009〕167号文件，个人减持解禁后的限售股取得的所得，纳税地为证券机构所在地。有地区规定，若纳税人在该地区的相关营业部进行减持，会将个税中归属地方财政中的一定比例部分返还给纳税人。因此，个人可能会在减持限售股前将证券开户地迁至相关地区后再进行减持，以享受返还个税的优惠待遇。
    除利用地方优惠政策争夺税源外，纳税人还可能建立特殊股权转让架构，利用税法对纳税地点的差异政策将税源留在本地。如非居民企业将其持有的境内企业股权转让给其他境内企业时，可以先在我国香港地区或海外地区建立子公司，将非居民企业直接转让股权的模式转变为其子公司转让股权的模式，从而将税源由支付方所在地转移至股权被收购企业所在地。
    （四）涉税信息不对称性显著，征管效率低
    1.信息获取滞后，核实涉税信息困难。我国税法规定，股权转让所得的课税时间为办理工商变更手续之日。但在实际股权转让时，转让主体双方可能不在转让当期进行手续变更，或是交易双方和交易发生地均在境外，实际被转让的境内公司股权结构也未发生变化，税务机关获取信息存在极大难度。另外，由于税务机关无法监控股权转让的交易过程及交易结果，只有在股权转让完成后与工商管理部门的定期数据交换才能获取相关信息，无法提前对涉税风险较高的股权转让企业进行约谈、取证。并且，工商部门仅能提供最终受让方信息，缺少出让方信息、原取得价格及本次转让价格等关键数据，对税务机关股权转让所得课税的参考价值有限。
    2. 征管力量不足，所得税管理难度大。首先，税务机关目前还无法有效利用大数据、互联网等手段分析纳税人股权转让的相关信息来确定股权转让风险点。并且，由于税务机关缺乏对企业经营活动的了解，不能客观、准确判断企业交易活动的真实目的，所以不能及时发现并制止纳税人避税的问题。其次，纳税人的纳税意识还有待提高。当股权转让双方均为个人的情况，受让方或是对法定扣缴义务认识不够，或是出于自身利益考虑，可能会不履行扣缴义务。在间接股权转让中，由于政策不够明确，股权转让方通常不会承认此项纳税义务，更不会允许“扣缴义务人”代扣代缴此项所得税，增加了所得税管理的难度。
    3.评估机构中立性差，股权价值评估失真。依据我国税法及相关规定，在个人转让股权、企业特殊性重组等情况下，需要提供股权价值评估报告。
    现实中，由纳税人委托第三方中介机构对其转让股权进行价值评估，考虑到盈利性的第三方中介机构与纳税人之间的“雇佣”关系，中介机构出具的股权价值评估报告通常会偏向纳税人，中立性较差，因而评估结果可能会与股权的公允价值存在偏离。
    三、完善我国股权转让所得税管理的政策建议
    （一）全面掌控股权转让链条，增强股权转让课税科学性
    重点分析纳税人进行股权转让前后12 个月发生的经济活动是否与股权转让活动相关，包括其是否成立新的分公司或子公司、分公司或子公司的相关信息、集团内部是否有股权转移情况、公司股权结构变动情况等。短期内，税务机关可以重大股权转让事项为单位建立专门管理档案，从工商、银行等部门获取相关信息，将股权转让双方的关联企业信息尤其是企业重大并购、重组、分立等信息汇总，建立企业股权转让思维导图，全面分析股权转让链条，从全局角度综合分析企业股权转让行为。
    长期看，借助互联网的发展，在保障信息使用安全的基础上，可建立综合服务体系，以解决税务机关在税收管理中的信息不对称问题，从而对企业股权转让进行更好、更高效的管理。
    全面掌控企业股权转让链条还能够帮助税务机关更好地掌握涉及跨地区、多主体参与的复杂股权转让行为中的纳税地点、税源分成等问题，有效缓解不当地方税源竞争以及征税权、纳税地点等税收争议。此外，在实际操作中，对于税法或相关文件并未给出明确的操作标准的问题，需及时与上级进行政策沟通，明确对类似案件的处理办法，制定明确、统一的管理标准，对所有相同或相似的股权转让行为实行一致的征税标准，以保证税收公平。
    （二）建立股权转让预警体系，提高税源分析能力
    利用大数据分析方法，建立股权转让预警体系，以识别股权转让中的税收风险，尤其是在股权置换、关联企业间股权交易、跨境股权交易等特殊事项中可能出现的逃避税问题。利用高级分析方法建立健全纳税评估制度，通过对信息分析与预测，确定股权交易中应报未报与申报错误风险较高的案例，避免或减少纳税人偷逃税等情况的发生。通过强化对金税三期工程及部门共享数据的分析，尤其是对奇异数据的成因分析，及时修正问题数据，有效提高税收数据质量。
    （三）建立多方联动的股权转让管理体系
    通过核查工商部门提供的股权变更信息，比对核查“税收征管信息系统”数据分析期内的“税务登记表项-投资方信息”变更情况，从第三方信息发布平台收集股权变更情况，核查纳税人财务报表中的“所有者权益”“长期股权投资”“投资收益”
    “股权初始计价成本”等项目，以确定股权转让是否发生、发生时点和转让价格是否公允、转让成本是否真实。对于特殊或金额重大的股权转让事项，可建立投资机构、税源管理、银行资金联动的综合性管理服务体系，为企业提供“一站式”服务。对股权转让企业涉及的工商、税务信息变更，履行相关纳税义务，取得银行资金支持等需求形成系统、专业、一体化的服务体系，不仅可以使税务机关及时获取相关数据、保证银行资金的流动性，还可以提高企业的满意程度，从而实现多方共赢的结果。
    （四）加强与其他政府部门以及评估机构的合作力度
    一是要进一步加强税务部门与相关部门的协作配合。提请相关部门在办理相关手续时，遵循“税先”的原则，要求经济主体提供完税凭证或税务机关出具的免税、不征税证明，从源头上堵塞税收漏洞；定期到土地、房产、证监等相关部门获取土地及房产的市场价格、上市公司股价等信息，以监督股权转让价格的真实性。二是要加强与中介机构的合作力度。为保证评估报告的客观性与真实性，税务机关应打破纳税人与中介机构间单方面的利益关系结构，申请专用预算经费用于评估重大股权转让事项，加大与具有资产评估资质的中介机构合作的力度。
    （五）加强税收宣传，提高税务人员的服务能力
    一是税务机关需强化税收政策的宣传，增强纳税人的纳税意识。通过多渠道、多方式宣传股权转让税收政策，做好税收政策讲解、培训工作，不断提高纳税人的依法纳税意识和扣缴义务人的依法扣缴观念。二是要完善人员考核机制，注重提升税务人员的专业素质。加强对税收人员的业务培训，重点做好股权转让涉税政策、稽查选案方法及相关知识的培训，提高其服务能力。在实际工作中，税务人员应对企业税务登记变更情况、实收资本变化等信息具有充分的敏感性，认真审核与股权转让相关的资金流动情况以及转让价款的真实性，争取全面掌握企业股权转让行为的发生时间及运作过程，找准征管切入点。对于跨境股权转让行为，我国税务机关应当积极推进专项税收情报交换，并通过细化指引和编发案例等方式增强基层税务人员利用情报交换渠道推动案件调查的主动性。

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